“目前，PPP模式最主要的問(wèn)題是運(yùn)作，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與非常關(guān)鍵。”在中國(guó)水網(wǎng)以“PPP模式在市政及環(huán)境產(chǎn)業(yè)應(yīng)用及發(fā)展方向”為主題舉辦的全新對(duì)話欄目——環(huán)保產(chǎn)業(yè)“鏗鏘三人行”欄目中，大岳咨詢(xún)公司總經(jīng)理金永祥系統(tǒng)總結(jié)了我國(guó)PPP發(fā)展的五大階段，并針對(duì)現(xiàn)階段存在的問(wèn)題表達(dá)了自己的看法和建議。

PPP走過(guò)20年 經(jīng)歷了五大階段

從1994年開(kāi)始，PPP的發(fā)展走過(guò)了二十年，經(jīng)歷了五大階段。PPP發(fā)展到試點(diǎn)階段，當(dāng)時(shí)僅投標(biāo)文件就有兩卡車(chē)，之后經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)化，文件整理慢慢成熟起來(lái)。目前，在我國(guó)PPP已經(jīng)進(jìn)入了全新的發(fā)展階段

第一個(gè)階段是探索階段。從改革開(kāi)放到1994年這段時(shí)間，改革開(kāi)放促使很多外資涌入，有一些資金開(kāi)始進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施。

第二個(gè)階段是試點(diǎn)階段。從1994年到2002年，這段時(shí)間項(xiàng)目并不是很多，做的幾個(gè)項(xiàng)目都叫試點(diǎn)項(xiàng)目。包括地方的試點(diǎn)項(xiàng)目，和國(guó)家推出的五個(gè)項(xiàng)目，這些試點(diǎn)帶來(lái)了一定的規(guī)律規(guī)則。 

金永祥認(rèn)為，在這一階段各個(gè)中央的試點(diǎn)項(xiàng)目和各個(gè)地方的試點(diǎn)項(xiàng)目，有的得到了經(jīng)驗(yàn)、有的得到了教訓(xùn)。他強(qiáng)調(diào)，這段時(shí)間十分重要，整個(gè)BOT的規(guī)則；包括后面的文件的形成；以及今天用的很多條款，許多都來(lái)自于當(dāng)時(shí)的規(guī)則。

做第十水廠的時(shí)候，每家投標(biāo)人的資料都非常全，大家的投標(biāo)文件都是幾箱子，一共兩卡車(chē)。金永祥介紹，大概有四米長(zhǎng)的卡車(chē)，五個(gè)小伙子弄了一晚上，把資料弄的非常有序。發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題后，就開(kāi)始簡(jiǎn)化程序，經(jīng)過(guò)實(shí)踐使文件整理慢慢開(kāi)始成熟起來(lái)。

第三階段是推廣階段。金永祥介紹，這個(gè)階段是從2003年開(kāi)始到2008年，當(dāng)時(shí)建設(shè)部城建司請(qǐng)我們做方案。后來(lái)在2002年建設(shè)部出了相關(guān)文件，之后在全國(guó)宣講，交流開(kāi)始增多，從2003年到2008年這段時(shí)間項(xiàng)目量顯著提高。

第四個(gè)階段是反復(fù)階段。從2009年到2012年。前三個(gè)階段的特點(diǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征非常清晰，以及民營(yíng)企業(yè)參與的較多，競(jìng)爭(zhēng)充分。而反復(fù)階段的一個(gè)特點(diǎn)就是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，整個(gè)規(guī)則發(fā)生了變化。

2009年發(fā)生金融危機(jī)以后推出了四萬(wàn)億，地方政府已經(jīng)不再需要錢(qián)了，再做PPP的理由已經(jīng)沒(méi)有。這個(gè)階段是國(guó)進(jìn)民退的階段。2010年再想刺激已經(jīng)起不到作用，這個(gè)階段資源基本上傾向于國(guó)有企業(yè)，只有央企能拿到別人拿不到的。出現(xiàn)了“彈簧門(mén)”，一邊是缺資源，一邊是央企有很多錢(qián)花不出去。

“現(xiàn)在我們進(jìn)入第五階段，是全新的階段。”金永祥指出，目前PPP發(fā)展進(jìn)入到了一個(gè)新的階段。去年十八屆三中全會(huì)后提出市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，提供了理論基礎(chǔ)。去年財(cái)政工作會(huì)議后部長(zhǎng)專(zhuān)門(mén)做了有關(guān)PPP的報(bào)告。從而點(diǎn)燃了PPP的氣焰，國(guó)家發(fā)改委、住建部、財(cái)政部、國(guó)際組織全都開(kāi)始參與進(jìn)來(lái)。

鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入 優(yōu)化混合所有制的管理機(jī)制

只要有私人資本進(jìn)來(lái)，效率就會(huì)有所提高。效率提高，一個(gè)是由于在決策上把項(xiàng)目當(dāng)成自己的事，另一個(gè)政府采購(gòu)公共服務(wù)，有效的減少了貓膩

在PPP模式中用合資合股解決風(fēng)險(xiǎn)劃分的一個(gè)弊病就是責(zé)任分不清，導(dǎo)致政府一下進(jìn)入了不熟悉的公司治理和項(xiàng)目管理中。對(duì)此，金永祥表示，能不合股的盡量減少合股。

金永祥認(rèn)為，只要有私人資本進(jìn)入，效率就會(huì)有所提高。有一個(gè)非常奇怪的現(xiàn)象，自來(lái)水廠有一半閑著，如果讓私人資本進(jìn)來(lái)就會(huì)相對(duì)效率提高，一個(gè)是由于在決策上把項(xiàng)目當(dāng)成自己的事，另一個(gè)政府采購(gòu)公共服務(wù)，有效的減少了貓膩。

首先，總體而言，現(xiàn)在做的PPP項(xiàng)目肯定要比以前的PPP做的更完善。歷史的脈絡(luò)和步伐是有規(guī)律的，如果沒(méi)有之前的營(yíng)養(yǎng)沒(méi)有任何人能把這項(xiàng)工作做好。對(duì)過(guò)去的諸多項(xiàng)目認(rèn)真回顧，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在這個(gè)基礎(chǔ)上把工作做的更好。日本有一點(diǎn)做的比較好，從1999年P(guān)PP立法，過(guò)幾年有問(wèn)題、有教訓(xùn)就完善一次，其整個(gè)知識(shí)積累做的非常好。而我們需要做的是已經(jīng)交過(guò)的學(xué)費(fèi)不能再交了，包括合股，現(xiàn)在混合所有制一定得有主次，現(xiàn)在有的是50%對(duì)50%輪流執(zhí)政，這是可怕的事情，會(huì)增加內(nèi)耗。持股一定要搞清楚，要不然會(huì)彼此打架。

同時(shí)，他也表示，客觀地說(shuō)，私營(yíng)方并不是真善美的化身，政府持股對(duì)其確實(shí)有制約作用。因?yàn)檎环娇紤]問(wèn)題肯定會(huì)顧及當(dāng)?shù)孛裆鐣?huì)資本考慮的是自己，在這個(gè)過(guò)程中處理不好就會(huì)產(chǎn)生內(nèi)耗。 

保證效率 評(píng)估需要專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)

評(píng)估者必須是專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估。從整個(gè)行業(yè)來(lái)講應(yīng)該扶持一批專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍來(lái)做，必須培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)

BOT和特許經(jīng)營(yíng)推進(jìn)初見(jiàn)成效，但普遍存在后期評(píng)估相對(duì)被忽視的問(wèn)題，堅(jiān)持五年做績(jī)效評(píng)估的非常少。金永祥表示，首先是目前并沒(méi)有一個(gè)特別的約定必須評(píng)估；其次是存在出錢(qián)評(píng)估的問(wèn)題，拿誰(shuí)的錢(qián)替誰(shuí)說(shuō)話。“誰(shuí)來(lái)出錢(qián)，誰(shuí)來(lái)委托評(píng)估。”在這個(gè)體制上得搞清楚。

評(píng)估者也必須是專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)估。金永祥指出，中介機(jī)構(gòu)有很多，為了完成評(píng)估隨便找一個(gè)，甚至有些報(bào)告拿來(lái)寫(xiě)寫(xiě)都可以，這是走過(guò)場(chǎng)問(wèn)題。至于由誰(shuí)來(lái)評(píng)估，他表示，必須培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，從整個(gè)行業(yè)來(lái)講應(yīng)該扶持一批專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍來(lái)做。

同時(shí)金永祥也表示，目前99%以上的城市都找不到很專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)，讓第三方做好目前還存在一系列體制建設(shè)問(wèn)題。當(dāng)然，這是要在做的過(guò)程中來(lái)完善的問(wèn)題，不動(dòng)起來(lái)永遠(yuǎn)都是假的，假的動(dòng)起來(lái)才會(huì)變成真的。

風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)的價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制 需要政府扶持

當(dāng)整個(gè)項(xiàng)目看來(lái)沒(méi)有正常收益時(shí)，政府應(yīng)該利用財(cái)政無(wú)償投入來(lái)提高收益率

北京地鐵4號(hào)線采用的是特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)型的PPP模式。其在運(yùn)營(yíng)中把隧道那部分財(cái)政投資后用近零租金的方式租借給項(xiàng)目公司，以提高項(xiàng)目收益，并在收益超過(guò)正常水平后通過(guò)租金調(diào)整來(lái)起到削峰作用。

金永祥以4號(hào)線的經(jīng)營(yíng)模式為例，提出，現(xiàn)在做項(xiàng)目要首先將項(xiàng)目遇到的各種各樣的問(wèn)題想全，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，比如超支的風(fēng)險(xiǎn)，延期的風(fēng)險(xiǎn)等等。當(dāng)整個(gè)項(xiàng)目看來(lái)沒(méi)有正常收益的時(shí)候，政府應(yīng)該利用財(cái)政無(wú)償投入來(lái)提高收益率。他介紹類(lèi)似地鐵4號(hào)線的經(jīng)營(yíng)模式在市政污水廠里也用到，在北京的某個(gè)項(xiàng)目，一開(kāi)始對(duì)水質(zhì)要求比較高，財(cái)務(wù)平衡不了，財(cái)政投進(jìn)去一部分錢(qián)來(lái)補(bǔ)貼，另外有些設(shè)施也是政府建成后由投資人無(wú)償使用。

地鐵4號(hào)線的運(yùn)作方式較好的體現(xiàn)了“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的PPP三原則。但是，在市政與環(huán)境領(lǐng)域的PPP模式的推動(dòng)上，還需要解決幾個(gè)深層次的問(wèn)題。金永祥對(duì)PPP發(fā)展相關(guān)問(wèn)題的分析和建議，在介紹PPP發(fā)展路徑的同時(shí)也對(duì)今后的工作具有一定的指導(dǎo)意義。

（本文根據(jù)大岳咨詢(xún)公司總經(jīng)理金永祥發(fā)言整理）

編輯：李曉佳