2015年5月22日，國務院辦公廳向各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構轉發財政部、國家發展改革委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號）（下稱“《國辦發42號文》”），全文共六條二十五款內容，是繼《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（下稱“《國發60號文》”）專章論述政府和社會資本合作模式（下稱“PPP模式”）以來，國內首次從國務院層面，以轉發部委行文件的形式，為PPP模式的重大意義背書，為其核心理念及原則定調，為其在公共產業與服務領域的全面推廣與落地鼓與呼！對于一個長期以來僅為特定領域、特定行業、特定機構所熟知的項目發展模式而言，《國辦發42號文》所賦予PPP模式的，不僅僅是高規格的聚焦與關注，更是對PPP模式在“犀利新政”當中所能發揮的關鍵作用的要求與期待。

以下，本文擬結合自2014年啟動的PPP大潮的若干特點，對《國辦發42號文》展開評述，以期更好地理解這一文件的重要意義及其對當前PPP模式實施的深刻影響。

一、 PPP(Public-Private-Partnership)實質上應被理解為PPPP-PP (Public-Private-Partnership-Provision-Politics-People)

借用清華大學王守清教授提出的觀點（PPP還應考慮公眾和政治兩方面的因素），筆者認為，中國式的PPP不應僅限于表面的公私合作，還應在PPP項目的全生命周期當中重點關注公共產品或服務的實際供給情況（Provision，即績效評價與考核），并賦予產品或服務的受眾（People）以充分的知情權，在政治因素（Politics，包含國家治理現代化、投融資體制改革、重大利益協調等）合理可控的前提下，最大程度地確保社會大眾（People）的利益與福祉。

比此前的《國發60號文》更進一步，《國辦發42號文》即在以下幾個方面充分體現了國務院及相關主管部委行目前所持有關“PPPP-PP”的理念和原則：

1、Public-Private-Partnership（“政企合作，風險共擔、合理回報”）

自2014年以來，盡管財政部、國家發展改革委及各地政府分別就PPP模式頒布大量文件，而且在某些領域存在分歧，但難能可貴的是，各方在PPP核心價值觀方面已經基本達成共識，即“政企合作、風險共擔、合理回報”。《國辦發42號文》對此給予了十分明確的背書：

l  政府和社會資本“雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益”——平等協商、合理收益。

l  “重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，必須樹立契約理念，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約”——法律地位平等、契約理念。

l  “合理確定合作雙方的權利與義務。樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計合同條款，明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。引入價格和補貼動態調整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益......建立投資、補貼與價格的協同機制，為社會資本獲得合理回報創造條件”——風險共擔、合理回報。

以上內容雖然令人鼓舞，但由此而來的一個不容回避的問題，就是新近出爐的《行政訴訟法》以及《最高人民法院關于適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》中對特許經營協議的性質及相關爭議解決路徑的規定，我們在使用特許經營模式的PPP項目當中到底應該如何應對呢？對于法律地位平等的兩方主體經過平等協商訂立的合同，是不是就因為其中涉及特許經營，雙方就不能通過民事訴訟或仲裁機制解決合同爭議呢？對這樣一個業內熱點問題，國家發展改革委最近頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（下稱“《特許經營管理辦法》”）采取了回避的姿態，但PPP項目的當事人，特別是社會資本一方卻無法對此視若無睹。在當前法規及項目實踐的現狀之下，我們只能期待有關部門能夠聽到《國辦發42號文》有關“著力解決政府和社會資本合作項目運作與現行法律之間的銜接協調問題”的呼吁，并著手解決這一困擾業界十余年之久的法律難題。

2、Provision（有效供給、績效評價）& People（公眾監督）

此前在市政公用事業行業廣泛推行的特許經營制度，以及相應的BOT、TOT等項目模式，因其重融資、輕監管的傾向而廣受詬病。而《國辦發42號文》即在本輪PPP所看重的全生命周期的績效評價與監管、以及公眾知情和監督方面著墨甚多：

l  “政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價”——績效評價對應服務對價。

l  “政府作為監督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責”——政府是監督者和合作者，承擔市場監管和績效考核的職責。

l  “政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據”——績效評價對應服務對價。

l  “公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束”——公眾的知情權與監督權。

l  “建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監督”——績效目標、績效跟蹤、績效評價構成PPP項目全生命周期的績效管理機制。

l  “依據項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度”——績效評價需要集思廣益、公開透明，為科學的定價和調價提供依據。

編輯：任萌萌