近日，有媒體報道稱，北京市2011年全市農(nóng)村污水處理率達40%，遠遠高于全國平均水平。在政府投資支持下北京農(nóng)村污水處理建設(shè)雖然發(fā)展很快，但北京市的農(nóng)村污水處理設(shè)施出現(xiàn)了普遍閑置的狀況，陷入“有錢建設(shè)、無錢運行”的困境，白白浪費了資金和時間。

E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤指出，回溯政府采購公共服務(wù)的決策過程，其實也是有充分的論證，有長期調(diào)研，有多項比較，有多位專家參與，有嚴格招標程序的，但所有這些，依然導(dǎo)致了現(xiàn)在“有錢建設(shè)，沒錢運營”的結(jié)局。針對北京市的農(nóng)村污水處理設(shè)施陷入“有錢建設(shè)、無錢運行”的困境，《給水排水》也發(fā)文對北京市農(nóng)村污水處理設(shè)施普遍閑置的根本原因進行了分析，并推薦了生態(tài)化的處理技術(shù)路線。薛濤認為，該文的評論非常詳細到位，但是還沒有從更高的高度來看待這一問題。

用E20研究院所秉承的市場化觀點來看，面對日益復(fù)雜的環(huán)境問題，政府其實永遠是不夠?qū)I(yè)的，政府在市場技術(shù)選擇的適應(yīng)性、投資效率、后期運營的可操作性等方面，很難做到專業(yè)，也很難依靠精神自律保證決策的效率和準確性。當政府包辦的事情越多，就會有各種各樣大家在事后發(fā)現(xiàn)政府計劃不到位的問題出現(xiàn)，而問題的根本其實就是政府面對復(fù)雜的環(huán)境問題的非專業(yè)性。同時，政府投資決策中總是存在一些灰色地帶的、模糊的以及一些爭取更多更大投資的傾向問題。

在PPP專家、首創(chuàng)集團董事長王灝編著的《城市軌道交通投融資理論研究與實踐》中指出，根據(jù)公共選擇理論，在公共服務(wù)領(lǐng)域最理想的選擇機制是通過競爭市場選擇，把競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域最直接的途徑就是外包服務(wù)合同，使得公共服務(wù)提供的機制由等級制向平等的契約制轉(zhuǎn)變。薛濤認為，實際上，從某種角度上來說，政府的不專業(yè)、政府的手太長、管得事情太多，以及市場機制的缺乏有效，是習(xí)李政府為什么要大力推進政府采購公共服務(wù)的原因，也是環(huán)境市政公共服務(wù)界面不斷升級的根本原因。因此，在政府推動公共服務(wù)中，應(yīng)該借助市場的力量讓市場配置合格的環(huán)境服務(wù)一級開發(fā)商，從建設(shè)到運營總體解決問題。由市場的力量來選擇合適的技術(shù)集成，綜合考慮從建設(shè)到運營中的所有問題。

雖然說在農(nóng)村領(lǐng)域由于支付體系的不完善，PPP的推行較難。但是未來在支付和融資體系逐步完善的情況下，采用更復(fù)雜的PPP模式，是能夠解決包含技術(shù)在內(nèi)的公共服務(wù)選擇失效性的唯一途徑。薛濤同時指出，這種途徑也代表了更復(fù)雜的政府和企業(yè)之間的界面，需要更完善的制度，更復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)，以及企業(yè)和政府信用體系的建設(shè)。

附：

為何北京市“天價”農(nóng)村污水處理設(shè)施普遍閑置？

來源：給水排水微信

北京市在政府投資支持下，農(nóng)村污水處理建設(shè)得到迅速發(fā)展，但普遍出現(xiàn)閑置、停運等情況。介紹了目前北京市農(nóng)村污水處理設(shè)施的現(xiàn)狀，針對其閑置和停運原因進行分析和反思，認為最主要的原因是錯誤的技術(shù)路線，在此基礎(chǔ)上借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，提出農(nóng)村污水“就地生態(tài)技術(shù)”的處理路線。

-單位水量投資是同期城鎮(zhèn)污水單位水量投資指標的30~35倍

-全國農(nóng)村污水處理率只有8%

-農(nóng)村污水處理面臨“建得起、用不起”，甚或“建不起、更用不起”的困境

-低水量長管道的“集中處理”模式，不惜成本追求高水質(zhì)，不論規(guī)模推行MBR

-就地生態(tài)技術(shù)是解決農(nóng)村污水的根本出路。

據(jù)原建設(shè)部2005年組織對全國部分村莊調(diào)查結(jié)果顯示：我國96%的村莊沒有排水溝渠和污水處理系統(tǒng)；89%的村莊將垃圾堆放在房前屋后、坑邊路旁甚至水源地、泄洪道、村內(nèi)外池塘，無人負責垃圾收集與處理。2014年住建部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)稱，全國農(nóng)村污水處理率只有8%，未處理的農(nóng)村污水量是城市和縣城污水量的1.5倍，計劃2020年全國農(nóng)村污水處理率翻番達到20%。據(jù)有關(guān)預(yù)測，2035年全國城鎮(zhèn)化達70%以上，屆時將約有1.4億個家庭的5億人口居住在農(nóng)村。隨著農(nóng)村生活的改善，農(nóng)村污水將成為一個嚴重的水污染源。

北京市在政府投資支持下全市農(nóng)村污水處理建設(shè)雖然發(fā)展很快，2011年全市農(nóng)村污水處理率達40%，遠遠高于全國平均水平，但值得關(guān)注的是，北京市的農(nóng)村污水處理設(shè)施出現(xiàn)了普遍閑置的狀況，陷入“有錢建設(shè)、無錢運行”的困境，白白浪費了資金和時間，值得我們反思。需要制定全國適合于農(nóng)村污水的科學(xué)治理規(guī)劃。

本文將對北京市農(nóng)村污水處理設(shè)施普遍閑置的根本原因進行分析，并借鑒以美國為首的發(fā)達國家農(nóng)村污水處理的經(jīng)驗教訓(xùn)，建議實施“就地生態(tài)技術(shù)”路線，并組織環(huán)保部、住建部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等有關(guān)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，制定適合于農(nóng)村污水治理的規(guī)劃和相應(yīng)的管理辦法，防止出現(xiàn)類似北京市這種處理建設(shè)投資不見效、白白浪費資金和時間的后果。

1、北京市農(nóng)村污水治理概況

北京市在政府投資的支持下，全市農(nóng)村污水處理建設(shè)得以迅速發(fā)展。例如懷柔區(qū)2009年的村、鎮(zhèn)級污水處理能力，可以滿足全區(qū)80%的農(nóng)村人口污水量處理需要。北京市水務(wù)局《北京市第一次水務(wù)普查公報》資料顯示，2011年全市建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級污水處理廠44座，日處理能力10.16萬m3；村級處理站1007座，日處理污水能力14.3萬m3，兩者合計日處理能力達24.46萬m3，是2010年處理能力的2倍。

2、農(nóng)村污水處理設(shè)施陷入“普遍閑置”的困境

2.1、政府積極投資，村鎮(zhèn)無力運行

據(jù)2009年7月北京市人大常委執(zhí)法檢查組的調(diào)查報告：因運行費用得不到保障等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村污水處理設(shè)施不能正常運轉(zhuǎn)的情況比較普遍，一些處理設(shè)施成了應(yīng)付檢查的擺設(shè)，造成很大的浪費。北京市一位人大代表報告稱：“北京市的農(nóng)村污水處理設(shè)施處于停運狀態(tài)，現(xiàn)在的局面是政府不補貼，農(nóng)村無力運行”。

2009年海淀區(qū)一座日處理能力3000m3的生活污水處理廠，采用傳統(tǒng)生化處理工藝，每年需要運行費用175萬元，現(xiàn)在的狀況是“除了區(qū)政府每年投入以外，市政府也將給予補貼”才能運行。而這部分污水量僅占地區(qū)總污水量的1/7左右。全國模范鎮(zhèn)房山區(qū)長溝鎮(zhèn)，2003年投資500萬元建成的間歇式活性污泥法污水處理設(shè)施，建成后直到2009年還沒有投入運行。以懷柔區(qū)為例，全區(qū)農(nóng)村有14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)284個行政村，農(nóng)村人口19.5萬人。2005年全區(qū)便建設(shè)了區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和分散點源（主要是餐飲企業(yè)）四級污水處理網(wǎng)絡(luò)；截至2009年，建成設(shè)施的處理能力約占全區(qū)污水排放量的80%，預(yù)計每年需要的運行維護費用約800萬元。根據(jù)規(guī)定，區(qū)水務(wù)局每年根據(jù)運行情況向管理單位撥付專項獎勵基金，2008年撥付獎勵基金79.9萬元，占實際需要運行費用的1/10，剩下的缺口，以山區(qū)為主的村、鎮(zhèn)和區(qū)級政府只能是“有心無力”了。

2.2、普遍閑置現(xiàn)狀的原因分析

關(guān)于北京市農(nóng)村污水處理設(shè)施普遍閑置的原因，北京市人大組織了專門考察，有關(guān)專家也進行了系統(tǒng)的分析研究，認為主要存在以下幾個問題：①工程成本高，缺乏運行維修資金；②技術(shù)復(fù)雜，缺乏訓(xùn)練有素的專業(yè)運行管理人員；③工程設(shè)施多，地點分散，管理難度大；④管護不到位，責任不到人，管理主體不具備設(shè)施運行管理職責；⑤法律制度不健全，執(zhí)法難度大;⑥污水收集管網(wǎng)不健全，污水量小于設(shè)計水量，影響正常運行;⑦地區(qū)缺乏全面規(guī)劃，一些污水處理設(shè)施建成后，由于改變地區(qū)規(guī)劃而被拆除。

另外，懷柔區(qū)財政特地斥資近2000萬元，為“民俗接待戶”提供了240座技術(shù)復(fù)雜的“家庭污水處理廠”。這種處理廠包括濾池、膜濾等數(shù)道處理程序，把污水中的淤泥殘渣過濾后，排入河道。安裝的機器每臺價值近10萬元人民幣。這些地區(qū)的小型污水處理廠運營全部由專業(yè)公司負責，沒有說明運行費用誰來支付，恐怕沒有政府的支持也難以為繼。

有記者對北京市農(nóng)村污水處理設(shè)施調(diào)查的結(jié)論是：農(nóng)村污水處理面臨的是“建得起、用不起”，甚或“建不起、更用不起”的困境，造成這一悖論的根本原因，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力捉襟見肘，對環(huán)保投入“有心無力”；而上級政府的財政扶持不到位，對小城鎮(zhèn)環(huán)保投入則是“有力無心”。

總之，北京市由政府投資建成的農(nóng)村污水處理工程，假如沒有政府的資金支持將難以為繼。

3、普遍閑置的核心問題——技術(shù)路線

北京市農(nóng)村污水處理設(shè)施出現(xiàn)普遍閑置問題，上述分析的各種因素都是存在的，但筆者認為最核心問題是技術(shù)路線。所謂技術(shù)路線主要包括以下幾方面：即對于分散的農(nóng)村污水不論規(guī)模大小、不惜成本仿效城市的機械化集中處理工藝，盲目追求高標準的再生水水質(zhì)指標、特別是廣泛采用成本較高的MBR等工藝設(shè)備，結(jié)果出現(xiàn)了超長的污水管道、天價的投資和運行費用，以及維護管理困難的工程設(shè)施。

3.1、天價的投資標準

北京市水務(wù)局根據(jù)2006年在全市13個區(qū)縣78個村開展的污水處理工程示范研究，以及2007年在120個村推進的污水處理建設(shè)的基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)村的污水處理工藝及其天價的投資標準。

推薦的8種污水處理工藝是：生物接觸氧化、生物轉(zhuǎn)盤、厭氧生物濾池、膜生物反應(yīng)器（MBR）、循環(huán)式活性污泥系統(tǒng)（E—CASS）、厭氧/好氧（A/O）+土地處理和改廁等及其組合系統(tǒng)。

提出的污水工程投資標準為：山區(qū)單位水量投資3.5萬元，平原區(qū)單位水量投資為3.0萬元。這個投資標準概念是原建設(shè)部2005年“建設(shè)部關(guān)于全國城市污水處理情況的通報”中控制城鎮(zhèn)污水單位水量投資指標1000元的30~35倍（可能不含管道）；是2013年全國328座城市污水處理廠單位水量平均造價1500~2000元的15~20倍。

在這種由國家投資的政策鼓舞下，北京市普遍推行了“天價”的農(nóng)村污水工程。豐臺區(qū)5個行政新村的污水工程單位水量造價高達3.81萬元。房山區(qū)20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和87個行政村單位水量的管道長度是豐臺區(qū)的2.34倍，按此估計房山區(qū)的污水工程平均造價可能是豐臺區(qū)的2倍以上。

3.2、超長的污水管道

國家環(huán)保局頒布的《農(nóng)村生活污水建設(shè)項目投資指南》中規(guī)定，污水收集管道與處理設(shè)施的投資控制在2.5∶1.0的范圍之內(nèi)。而實際情況是豐臺區(qū)和房山區(qū)的人均農(nóng)村生活污水管道長度分別是北京市城八區(qū)的8.8倍和13.4倍；單位水量長度分別是城八區(qū)的125倍和近300倍。

豐臺區(qū)5個新農(nóng)村合計7189戶，居民25161人，建設(shè)小型污水處理站11座，每日總處理能力2050m3，政府總投資7804萬元，共敷設(shè)污水收集管線222km，人均污水管道長8.82m，是2007年北京市城八區(qū)人均污水管道0.24m的近37倍；單位水量污水管道長度108m，是城八區(qū)0.86m的125倍。

豐臺區(qū)的“兩個村的小流域示范村”，總?cè)丝?000人，敷設(shè)污水管道89km，日處理污水量600m3，投資500萬元，單位水量造價8333元，人均管道長度11.13m，單位水量管道長度148m,其中西莊店村單位水量管道長度達205m。

房山區(qū)在20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和87個行政村完成了11.7萬人的污水收集及處理工程，敷設(shè)污水管網(wǎng)1570km，建成污水處理站101座，日處理污水總量6200m3，人均污水管道長達13.42m，是城八區(qū)的56倍；單位水量的管道長度達253m，是城八區(qū)的近300倍。

這種低水量長管道的“集中處理”模式，一是不但浪費了大量資金，可能由于違反通常的設(shè)計規(guī)范而導(dǎo)致難以正常運行的后果（如流速過慢、管道泥沙淤積）；二是超長污水管道因滲漏而出現(xiàn)“沒有污水”的后果；三是這樣長距離而分散的87個村的管道維修管理工作的難度可想而知。

3.3、不惜成本追求高水質(zhì)，不論規(guī)模推行MBR

在農(nóng)村，不論規(guī)模大小，不論地點條件和實際需要，廣泛地不惜工本地追求高水質(zhì)指標的再生水處理工藝，值得反思。

據(jù)《中國環(huán)境報》報道，房山地埋式無動力太陽能MBR技術(shù)裝置，處理后水質(zhì)可達北京市《水污染物排放標準》（DB11/307－2005）一級B標準，可作為再生水回用于沖廁、洗車、水景觀等，實現(xiàn)污水“零排放”與污水資源化的目標。

據(jù)國家環(huán)保局2013年頒布的《農(nóng)村生活污水處理建設(shè)項目投資指南》中的6種集中處理工藝，無論造價還是運行費用MBR技術(shù)均為最高的一種。

在有關(guān)北京市農(nóng)村污水處理的文獻中，隨處可見的是廣泛采用多種類型和不同規(guī)模MBR工藝的宣傳報道，包括地面式和地埋式、動力式和太陽能無動力式，規(guī)模最大的密云中水設(shè)施日處理規(guī)模8萬m3，最小的日處理能力只有5m3，有關(guān)利用“生態(tài)技術(shù)”的報道則很少。

房山區(qū)建成的101座農(nóng)村污水處理廠中，僅地埋式無動力太陽能MBR技術(shù)的裝置達16座。一個日處理能力為10m3的地埋式MBR設(shè)施，投資約20萬元，房山區(qū)兩個村每個村日處理污水能力5m3，均采用了這種地埋式MBR技術(shù)，由于水量小，其單位造價更高。

房山區(qū)牛家場村104戶，397人，日處理量為20m3/d，人均污水量50L，選擇MBR工藝，選用2套設(shè)備，建20m3清水池1座。

4、小結(jié)

通過分析可以認為“有錢建設(shè)、無錢運行”是北京市農(nóng)村污水處理建設(shè)存在的死結(jié)。北京市的農(nóng)村污水工程技術(shù)脫離農(nóng)村的社會經(jīng)濟條件，導(dǎo)致普遍閑置的后果，對農(nóng)村污水處理技術(shù)路線缺乏有效的科學(xué)評估和監(jiān)督而盲目投資，導(dǎo)致“天價”污水設(shè)施普遍閑置的困境，北京市各級主管部門負有無可推卸的責任。

通過對設(shè)施普遍閑置的安全分析，可以得出的結(jié)論是：“天價”而復(fù)雜的污水設(shè)施，如果沒有政府的后續(xù)資金投入是難以為繼的，將來有可能成為“一堆廢銅爛鐵”。

按“技術(shù)不是一種力量，只能是能量的轉(zhuǎn)換器”、“末端技術(shù)救不了我們的環(huán)境”的生態(tài)經(jīng)濟學(xué)原則，采用這種高級處理技術(shù)，可能出現(xiàn)“凈化了水去污染了土壤和空氣”的惡性循環(huán)。同時，在中國的農(nóng)村地區(qū)，這種高成本的末端處理技術(shù)取得的成效，可能會被農(nóng)村更大的面源污染所抵消。20世紀70年代美國村鎮(zhèn)污水處理技術(shù)路線的經(jīng)驗教訓(xùn)，值得我們借鑒。

污水就地生態(tài)技術(shù)在美國等發(fā)達國家農(nóng)村得到了廣泛應(yīng)用，我國一些地區(qū)也已經(jīng)采用。北京市遠郊區(qū)縣可以利用一些沙荒地，發(fā)展污水就地處理系統(tǒng)，這樣既處理了污水，又可以打造成一片綠地，是實實在在的生態(tài)建設(shè)。筆者認為：就地生態(tài)技術(shù)是解決農(nóng)村污水的根本出路。

編輯：李曉佳