筆者用其在上海幾次為低價PPP“擦屁股”的幾個生動的例子，結合其與英國陽春白雪的PPP的學習體驗，深刻的指出，安慶的爭議本質來自對物有所值的理解偏差，和忽略了PPP的報價要包括管理項目風險所增加的成本，而該成本對于不同經驗和能力的投標人并不相同。通過PPP對社會資本的引入,最關鍵的是找到比政府更專業的社會投資人來提高效率,然而,選擇新手型社會資本來提供公共服務,往往效率更低成本更高。而如果這種情況在附加上其由于對項目了解不深又急于獲得業績所確定的超低價格，則其危害不但在項目本身，也會蔓延到行業。同時，筆者指出，PPP的執行是煮餃子的過程，發人深省。

——E20環境平臺 薛濤

一、PPP大發展會帶來成果與問題并存，而在中國國情下，低價競爭是其中之一

無論怎么說，現在是中國PPP事業最好的時期。說她好，不僅僅是因為政策好、制度逐步走向完善，也不因為各種項目種類豐富，項目的總數劇增，而是當我們自上而下全面正視和大規模實踐PPP的時候，各類五花八門的問題會充分暴露。正如愛因斯坦所說的那樣，“提出一個問題比解決一個問題更加重要”。可以預計的是，中國未來PPP項目的總數和總額將遠超其他國家的總和，而其中產生出的問題數量也是其他所有國家望塵莫及的。解決這些問題，也是中國向人類社會對PPP認知上作出的重大貢獻。

 所以，當PPP的政策一放開，各種問題就會接踵而至，問題的數量和復雜程度肯定超出政策制定者的想象。安慶污水項目的超低價不是一個新的問題，如果還能被認為是問題的話。PPP項目一旦有競爭，就會出現低價。理論上而言,低價代表了PPP項目所秉承的物有所值。同樣，低價中標也是世界銀行在其所投貸的項目上所堅持的基本原則。

然而，低價是投標人在市場經濟和法制條件比較完善的情況下形成的有效的市場信號，按照經濟學的說法就是達到了一種供給與需求的均衡，也可以作為效率的指標。在我國，由于市場體制和法制尚不完善，低價擁有相反的含義，低價競爭往往是整個行業走向末路的導火索，最后使整個行業一直在低端化的水平上徘徊，網絡上前一陣轉載的中國人和猶太人做生意的區別就是一個典型例證。低價加上同質化競爭最后使行業抬不起頭來，最后把行業弄死，大家同歸于盡。如果還能茍活，全行業只能在幾毛錢，幾塊錢的微利上殘喘。

二、公共產品超低價的危害——我所親歷的上海幾個低價PPP項目的教訓

如果這些行業只是屬于一般商品或者是私人品就算了，大不了我不用，換一個價高質優的東東來消費，不會帶來多么大的影響。但是對于一個公共品，尤其是需要提供長期服務的基礎設施而言，競爭出來的低價或超低價應該值得我們高度警惕。

安慶污水廠的問題，如果還被認為是一個問題的話，不在于低價，而在于中標者的報價與其他競標者相去甚遠，已超過全行業的理性認知范圍。低價可以代表PPP項目的物有所值，超低價很可能造成兩個P或多個P俱傷。在此方面，上海作為一個很早在基礎設施領域實踐與社會資本有過合作的地方，深受“超低價”帶來的苦痛！如同當前各地政府一樣，十多年前的上海也是PPP的一個努力的初學者，對PPP缺乏正確而又深刻的認識。初嘗不久，就喝到了“超低價”噴出的苦水。還好上海市政府著力維護市場誠信環境，又由于自身經濟實力強大和一批有社會責任心的國有企業臨危受命，才使得這些PPP項目得以持續運營下去，而基本不改變PPP的合約框架。自此以后上海對此類項目一直比較謹慎，這也是上海在此輪PPP熱潮中的步子始終不大的原因。上海作為有重要影響力的國際大都市，不可能將一個重要的基礎設施項目交給一個缺乏社會責任心和真正專業能力的“超低價”者。

“超低價”夢魘縈繞著當時上海數個基礎設施行業。在環境領域，一個服務于全市的醫療廢棄物處置中心的BOT項目，也許是全國第一個此類項目，招標方也不知道實施標準及其對應的運營成本，更沒有“成本是風險承擔的保障”這樣先進的理解，通過競爭將項目以最低的價格委托給一家剛剛成立的民營環保企業。由于是中國第一個醫廢項目，這家環保企業實際上也不清楚自己報出的成本能否做得下來，反正拿到項目再說。投資方在項目投建后不久就發現按合同政府提供的補貼不能彌補成本，并且越做越虧。這樣茍延的一段時間之后，這家民營企業居然單方面要求停止運營了，即使運營也不能達標。于是，城市衛生安全立刻受到了嚴重的威脅。接下來，上海城投立即奉命接手，先不管這個項目能不能賺錢，趕緊把設備正常運行下去，把堆積在各大醫院的醫廢先處理了。然后一個重要任務就是用Cash把這家民營企業的項目股權買回來，其中少不了艱苦的談判扯皮的過程。由于我們始終沒有建立PPP項目的產權歸屬于政府的理念和制度，始終認為PPP項目的產權歸于投資者，所以，政府不能隨便剝奪股權把人家趕走，即使提前終止也不行，并且錢少了或談不下來民營企業還會賴著不走，會嚴重干擾項目的正常運營。這樣一來，七弄八弄，最后支付的投入資金和精力還不如重新建一個項目。

在水務領域，也受到了“超低價”的傷害。2004年，一家從未涉足污水處理業務的社會資本企業以最低價中標竹園污水一廠、二廠。價格之低讓同行連呼看不懂。竹園兩個污水廠處理總量高達220萬噸/日，這在現在也是一個巨無霸的項目。這家企業以低價獲得兩個水廠特許經營權之后，馬上就提出無力承擔二廠，只好以同樣的低價將二廠轉讓于第二名投標者，一家試圖拓展污水業務的上海國有企業。這家國企按照這個低價運營數年后，雖然按照合同屢次調價，但是始終虧損，叫苦不迭，最后只能暗淡退場。還好二廠的運營委托給上海排水公司，即使在低價的情況下還能做到達標運營。于此同時，一廠的故事也是波瀾頻現。那家低價中標的企業在經過一段短時期的新婚蜜月之后，遇到國家上調污水處理標準，政府要求企業再投資提標改造。由于本身處于低價運營狀態，企業再也無力進行再融資按照政府要求把項目繼續下去。一廠之后經過數次股權轉讓和提標改造以后，現已進入穩定高效運營和收獲期。雖經如此，但是特許經營/PPP 合同一直得到嚴格地履行。“超低價”不僅僅讓本土企業最后難以堅持，事實上，連威立雅這樣的跨國巨頭在單個項目上也會受不了。雖然有五十年的經營期作保證，但是讓全行業大跌眼鏡的通過2.66倍的溢價獲得的資產讓威立雅數次動了再次轉讓的念頭，雖然截至目前，項目還能得以高效優質地得以運營下去。

三、參加“擦屁股行動”給一個英國學習過PPP的我帶來深刻的反思

我本人不是項目招標時的操作者，而是項目運營僅僅幾年出了重大問題后參與了政府組織的“擦屁股”行動。作為一個較早在英國系統學習過PFI/PPP模式，并對PFI項目中所倡導的Value for Money 理念和機制有深刻理解的學生，在收拾、反思和再評估這些項目的過程中，深切地感到，這些低價和超低價的項目是所謂的物有所值VfM嗎？如果這些項目是物有所值，為什么最后政府和當地國企還要出巨資來收拾呢？如果政府在項目運營后不久就要拿出一大筆錢來收拾，為什么還要花這么大的力氣招一個“二貨”呢？正好應了《紅樓夢》的一句話，“早知如此，何必當初！”

四、說到安慶爭議，背后是對物有所值的核心含義的曲解

安慶污水低價中標可以引發的問題和思考很多，這不僅是一個咨詢公司和律所所能回答的。亂花漸欲迷人眼，其中最迷人眼的是PPP到底能不能帶來效率。PPP的效率不是講出來的，更不是寫出來的，而是扎扎實實做出來，甚至是磨出來的。如果低價和超低價能夠帶來物有所值，到時候“物”都沒有了，“值”在何處？我們現在對PPP物有所值（VfM，我喜歡用“資金價值”一詞表述）的認識有偏差。我一直認為，PPP項目的物有所值不是通過一個項目前期論證“算”出來的，而是在項目后期運營中政企雙方堅持精耕細作，不斷自我加壓“管”出來的。

PPP的意義在于面對復雜的基礎設施和公共服務項目，政府將實施中的各類風險轉移給更加專業的企業管理。由于有了“干中學”的效應，專業企業管理風險的成本要比政府和新手來的更低，兩者的差值就是物有所值。對于新手來說，由于不專業，往往看不到潛在風險，“初生牛犢不怕虎”，更不會把管理風險的成本放在價格中去(薛濤補充,這樣的PPP新手帶來的成本,甚至高于不專業的政府自己來做!)。所以，PPP項目的報價不僅僅是一個一般正常運營下的成本，最主要的對投標人對項目存在各類風險進行評估后形成管理這些風險的所要花費的成本定價。PPP的物有所值在于對熟練的、專業的運營商而言，管理這些風險所需的成本更低。因此，物有所值的定量評估的就是企業與政府共同進行風險識別、評估和定價的過程。PPP項目失敗的一個重要原因在于政企雙方沒有對日后的風險進行正確的評估并取得共識，丑話沒有說在前面。

因此，按照上述邏輯，安慶污水項目最后中標價格差別如此之大，就說明中標者認為項目風險很低或沒有風險，這對于其他兩個既是“水廠+管網”PPP模式的創造者，又在當地又有多年耕耘經驗的投標者來說，無論如何是說不過去的。另外，又有專家指出，中標價低的原因是由于中標者有超人的遠見，洞悉未來水量會有大幅增長，那么其他兩位長期在市場里搏擊的投標者怎么沒有看到呢？再說，三家管網的報價差別不大，也正好從一個側面反映中標者也認為水量預測與其他兩家相近，矛盾之處，令人費解。

五、事實證明，做好PPP項目需要像煮餃子一樣不斷撥弄

前兩天冬至日，網上流傳著一個關于餃子的帖子。在我看來，PPP項目就是一個餃子，需要包好后在政策、法律、規劃、標準和公眾監督的沸水里滾上三滾，才能出鍋盛在政府和公眾的盤子里，才能成為一個物有所值的餃子。其實煮餃子也是個功夫活兒，不能放在鍋里一扔了事，而是需要在邊上不斷撥弄，還要在邊上觀察，否則就會外熟里生。PPP項目也是同樣的道理。也就是說，重要的不是中標價格，而是后面的運營情況，后面調價公式，后面出現問題以后如何解決，這才是需要做到信息公開的地方。

本文作者簡歷：

王強先生目前供職于上海城投集團有限公司。2001年在英國倫敦大學學院（UCL）巴特列特研究生院建筑經濟與管理專業（主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI）學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目小組成員，參與了數個上海市重要的PPP項目的重組和政策制定工作。2007年，發表經濟監管體制研究，對完善中國的水業監管有較大借鑒價值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項目上海長江隧橋的通行費征收方案的研究，成果得到上海市政府批準并實施至今。他先后又參與了上海市市級層面市政基礎設施和公用事業特許經營和PPP領域絕大多數的研究工作，如《上海市城市基礎設施特許經營實施戰略研究》，該項研究與2012年被國家發改委授予優秀研究成果獎。2013年王強與他人合作翻譯出版了世界銀行報告《城市水務事業的公私合作：發展中國家的經驗述評》。2015年4月中標上海市人民政府決策咨詢重點課題《上海市公用事業特許經營深化研究》。

編輯：李曉佳