2013年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號文）中明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度，此后各部委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范政府購買服務(wù)活動。就現(xiàn)狀而言，由于立法層面的欠缺，多為部委頒布的規(guī)章，各部委在權(quán)限范圍內(nèi)從各自分管角度對政府購買服務(wù)活動作出規(guī)范，但規(guī)定的實施路徑不盡相同，給各地在實際操作中留下選擇性適用的空間。我們觀察到，去年下半年開始，類政府購買服務(wù)已大規(guī)模泛化，目前已引起業(yè)內(nèi)廣泛的關(guān)注。筆者從政府購買服務(wù)的亂象及成因、實例及危害、政府購買服務(wù)與PPP的關(guān)系、建議如何解決四方面著手進(jìn)行論述，以期對政府購買服務(wù)活動的規(guī)范操作有所裨益。

一、目前市場上關(guān)于政府購買服務(wù)的亂象及原因

1、刻意將以工程建設(shè)為主的項目包裝成政府采購服務(wù)項目，規(guī)避程序

財政部、民政部、 工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理條例（暫行）》（財綜[2014]96號）對于政府購買服務(wù)作出如下界定 ：“本法所稱的政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。”由上述定義可知，通過政府購買服務(wù)，具備條件的社會力量和事業(yè)單位需要實質(zhì)、直接向社會公眾提供公共服務(wù)。

那么以工程建設(shè)為主的項目是否屬于政府購買服務(wù)的范疇呢？目前法律法規(guī)并未明確排斥，實踐中也無定論。筆者認(rèn)為，對于工程建設(shè)投資的收回與項目建成后的運營服務(wù)效果不直接關(guān)聯(lián)的項目，不應(yīng)認(rèn)定為政府購買服務(wù)項目。

但上述項目目前大量存在，究其原因，總結(jié)如下：

我國對于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項目，其招標(biāo)程序和適用范圍有著明確的規(guī)定，工程建設(shè)項目必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定選擇施工企業(yè)，程序較為明晰，競爭通常很激烈。

而以工程建設(shè)為主的項目一旦被包裝成為政府購買服務(wù)或PPP項目，則將擁有諸多“便利”，一方面，《政府采購法》規(guī)定的除招標(biāo)方式以外其他采購方式均可適用，如競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等，項目的競爭程度明顯降低；另一方面，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條的規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可不進(jìn)行招標(biāo)”，通過包裝成特許經(jīng)營項目，達(dá)到“兩標(biāo)并一標(biāo)”的目的。

2、大量的項目被包裝成政府購買服務(wù)方式實施，繞開監(jiān)管

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（ 國辦發(fā)〔2013〕96號）規(guī)定，“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度”，此后國務(wù)院及各部委陸續(xù)發(fā)文，倡導(dǎo)在城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市地下管廊建設(shè)、海綿城市建設(shè)、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域推行政府購買服務(wù)方式。

而《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）規(guī)定“各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目”。

由以上規(guī)定可以看出，政府購買服務(wù)及PPP之間對適用領(lǐng)域并無明確的界限， 對于采用PPP方式實施的項目，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）的規(guī)定，采用PPP方式的項目需完成物有所值評價與財政可承受能力論證，同時有“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的紅線規(guī)定。

如今不少地方實施項目時不采用PPP的要求實施，既不做實施方案、物有所值評價和財政可承受能力論證，不受一般公共預(yù)算支出10%的限制；同時也沒有嚴(yán)格按照政府采購的相應(yīng)程序，沒有按照“先預(yù)算、再采購”的原則進(jìn)行實施。

二、實例及危害

上文所述亂象在市政道路項目上體現(xiàn)的較為明顯。筆者近期參與了某省第三批示范項目的評選工作，以評選的交通運輸類項目為例，此類項目除幾條高速公路外，幾乎不具備經(jīng)營性，基本依靠政府付費。而在評審的近20個項目中，僅有2-3個項目采用公開招標(biāo)，大部分采用競爭性磋商，采用單一來源采購方式的項目數(shù)量甚至超過了采用公開招標(biāo)方式的項目數(shù)量，且采用競爭性磋商、單一來源采購項目普遍存在違規(guī)適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”的現(xiàn)象。

在筆者參與的一個某計劃單列市片區(qū)開發(fā)項目的評審中，該項目既沒有按照PPP項目的要求去做實施方案、物有所值評價和財政可承受能力論證，也沒有按照傳統(tǒng)的政府采購程序“先做預(yù)算、再進(jìn)行采購”的方式進(jìn)行，甚至在前期可研、設(shè)計等文件都沒有的情況下，就計劃要按政府購買服務(wù)來實施項目采購工作。

上述實例的危害在于：

1、“多花了錢，也沒有享受到應(yīng)有的服務(wù)”

此類項目通常競爭程度較低，容易導(dǎo)致工程總成本高于采用公開招標(biāo)方式實施項目的工程總造價，再加上項目的還款周期較長，政府需承擔(dān)相應(yīng)的融資費用，進(jìn)一步增大了政府總的財政支付壓力。投資人在項目建成后，往往以各種方式尋求提前退出，導(dǎo)致項目實際采購金額上升的同時，運營服務(wù)效率并沒有真正提高，不符合政府購買服務(wù)的初衷。

2、“名為政府采購服務(wù)，實為拉長版的BT”

將工程建設(shè)為主的項目象征性地增加一點運營或維護(hù)的內(nèi)容包裝成政府購買服務(wù)項目，再通過政府支付購買服務(wù)費的方式使投資人收回工程建設(shè)費用，實質(zhì)上是用拉長版的“BT”方式來實施工程建設(shè)項目。而BT方式本身是國家政策法規(guī)不鼓勵并被限制的一種工程建設(shè)方式，其危害在于易造成大量地方政府債務(wù)、項目全生命周期的效率不高、項目的成本高于一般傳統(tǒng)模式。

3、脫離現(xiàn)有監(jiān)管體系、增加地方財政風(fēng)險

政府采購程序及PPP操作流程已有較完善的法律法規(guī)配套，但由于政府購買服務(wù)與PPP之間的定義并沒有完全理清，造成了在法律法規(guī)及監(jiān)管體系中存在空白地帶，如此類型項目數(shù)量及規(guī)模達(dá)到一定程度后，實質(zhì)上增加了政府的隱性負(fù)債，將使地方政府可能面臨巨大的財務(wù)風(fēng)險。

三、政府購買服務(wù)與PPP的關(guān)系

就現(xiàn)行法律法規(guī)來看，政府購買服務(wù)、PPP以及政府采購服務(wù)的邊界并不清晰。根據(jù)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）的規(guī)定，“政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)”。而根據(jù)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）的規(guī)定，“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系”，根據(jù)上述部門規(guī)章可以看出，不同部門對于政府購買服務(wù)與PPP的關(guān)系界定不盡相同。

筆者認(rèn)為政府購買服務(wù)與PPP在范圍上存在交集，其交集部分是須采用PPP模式的政府購買服務(wù)，交集之外的政府購買服務(wù)不必強制適用PPP的采購程序。

四、解決建議

對于上述情況，我們認(rèn)為可從以下幾個方面著手，規(guī)范政府購買服務(wù)、促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展。

1、建議強化“項目識別”作用

《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）中明確規(guī)定，在開展PPP項目的操作之前，首先要對項目進(jìn)行識別，項目識別主要判斷項目是否適合采用PPP的方式實施。筆者認(rèn)為，對于擬采用政府購買服務(wù)方式實施的項目，可參照PPP項目的程序進(jìn)行項目識別，識別項目是否適合采用政府購買服務(wù)的方式實施。無論是政府購買服務(wù)項目還是PPP項目，項目識別工作不僅要做，而且需要好好做，真正落到實處。

而判斷項目是否為政府購買服務(wù)項目還是工程建設(shè)項目的關(guān)鍵，還是在于項目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)置。若項目建設(shè)費用的支付取決于運營期內(nèi)的績效考核結(jié)果，即可認(rèn)定為政府購買服務(wù)項目，但是若工程建設(shè)投資的收回與項目建成后的運營服務(wù)效果不直接關(guān)聯(lián)的，哪怕披上了“可用性付費”等外衣，也不能被稱之為政府購買服務(wù)。以污水處理項目為例，雖然前期需進(jìn)行污水處理廠的建設(shè)，但投資人所有投資的收回均取決于投資人是否提供合格的污水處理服務(wù)，而不是根據(jù)工程建設(shè)內(nèi)容固定給予投資人以投資回報。所以行業(yè)共識是污水處理BOT項目是典型的政府采購服務(wù)項目或PPP項目。如果工程建設(shè)費用單獨支付，與服務(wù)質(zhì)量和效果沒有關(guān)聯(lián)，無論起怎樣好聽的名字，不管是叫“可用性付費”還是別的稱謂，其本質(zhì)就是加長版BT，并不符合政府購買服務(wù)或PPP的要求。

2、加強政府購買服務(wù)的頂層制度設(shè)計

一方面應(yīng)盡快厘清政府購買服務(wù)和PPP的邊界，另一方面盡快落實政府購買服務(wù)和PPP的制度銜接，規(guī)范政府購買服務(wù)項目的實施程序，諸如將政府購買服務(wù)限定于預(yù)算內(nèi)已有相應(yīng)資金安排、能夠落實資金來源的基建項目，如何納入指導(dǎo)目錄管理，政府購買服務(wù)的期限與中長期預(yù)算管理的年限匹配，并相應(yīng)完善制度安排等。

3、建議立法明確可“兩標(biāo)并一標(biāo)” 的具體情形

《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條第三款規(guī)定，已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可不進(jìn)行二次招標(biāo)，而對于采用競爭性磋商方式開展的政府采購活動，能否適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，目前法律并無明確規(guī)定。我們認(rèn)為，采用競爭性磋商方式實施采購的，由于采購程序并非法律法規(guī)規(guī)定的“招標(biāo)”方式，因此不應(yīng)適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，此類項目仍應(yīng)該按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定另行工程招標(biāo)。

4、強化示范項目評審，執(zhí)行示范項目動態(tài)調(diào)整機(jī)制，實現(xiàn)示范項目“能進(jìn)能出”

國家各部委和各省市推出的示范項目對于實際操作具有重要的指導(dǎo)意義。但是目前某些省市在對示范項目進(jìn)行評審時，往往在1-2天內(nèi)對申報的所有項目進(jìn)行集中評審，在此時間內(nèi)，評審幾十個甚至近百個項目，只能是形式大于實質(zhì)。建議將示范項目的評審真正落到實處，使得示范項目能夠符合政府的目的及初衷。

而對于已列為示范的項目，應(yīng)從制度上保證，除主管部門派員抽查，給予持續(xù)跟蹤、定期評估外，主管部門也可考慮組建與之相應(yīng)的專家?guī)欤屝袠I(yè)專家參與到上述工作中去。將示范項目動態(tài)調(diào)整機(jī)制日漸完善。經(jīng)評定項目不符合國家關(guān)于示范項目要求的，應(yīng)剔除出示范項目庫，并將原因予以公示，實現(xiàn)示范項目“能進(jìn)能出”，確保示范項目的質(zhì)量和示范效應(yīng)。

作者：畢馬威企業(yè)咨詢（中國）有限公司 李煒 劉婷

編輯：李曉佳