《水污染防治法》的修訂經過與現狀

《水污染防治法》是中國較早的部門環境法之一，于1984年就制訂頒布，并于1996年和2008年兩次作了修訂。《水污染防治法》在我國環境治理中一直起著很重要的理念與制度創新作用，防治水污染是推動生態文明建設、推進經濟轉型升級和改善民生的核心內容之一。盡管很難判定，當下我國水環境治理整體上，是否已經處于“走出繼續惡化向完全控制和好轉”的轉折中，但現代環境保護的理念讓中國一直對現代環境污染保持著一種警惕，并在政治與法律上一直在推進這個制度框架建設。當然在另一方面，當中國工業化進程發展到一定程度、在面對當下比西方國家更大規模和更具威脅性的環境問題時，過早從外面引進的環境政策與法律卻可能產生了耐藥性，有失功效。

隨著水科學專項科技創新計劃的實施，2014年《環境保護法》的修訂，及2015年國家層面《水污染防治行動計劃》的推出，水治理的科學認識基礎和政治與法律框架都有了新的發展。2016年國務院啟動了《水污染防治法》的修訂，6月份由環保部公開了修訂草案征求意見稿，并于10月提交國務院法制辦，并在12月由全國人大常委會進行了第一次審議，并公布《水污染防治法（修正草案）》，公開征求意見。從“修訂草案”到現在由全國人大公布的“修正草案”，國務院法制辦最終選擇的是小改方案，否定了由環保機構提出的大修訂方案。

中國水環境保護的現狀與需求

我國水環境治理到底問題出在哪里？參考歐盟的流域管理理念，由科技部主導環保部實施的水專項盡管推動了水科學上的投資，但幾百億投入卻仍然只是杯水車薪，中國水污染和水環境并沒有得到有效的控制。行業內的專家又說中國有著世界上先進的污水處理，這么說是不是說中國不缺少具體的工業技術？那問題就指向實踐這些技術的經濟、社會與政治條件是否充分。

考察歐美先進國家的水治理政策與法律，與中國水治理理念相比較，我認為中國水治理政策與法律面臨的四重挑戰：即從單純排污監管到水環境質量達標轉型、從排污許可到水生態保護審批、從事后監管到事先規劃、以流域統一治理彌補行政區域治理的不足。這已經不再是單純的技術性問題，而是與技術發展緊密關聯的治理理念的根本性問題。2016年，可以說是中國環境治理的資本涌入年，這是一個很好的轉折，決定生活質量不再只是重視物質的豐富，優美良好的環境日益成為良好生活質量的一個重要因素，經濟與資本都看好中國環境治理的政策趨向。與資本涌入環保領域相關的，是PPP治理模式在環保業的大放光彩。我曾經開玩笑地說，只要經濟轉型成功，發展模式革新，許多區域治理的PPP項目，環保企業并不需要投入很多，在三五年后也可能達到相應的改善目標。因為大氣是一個擴散的過程，只有源頭控制，事后是無法治理的；而水是一個向海輸送物質的流動，如果控制好源頭，而經過長期積累水體本身有內生污染的話，自然降水就是一個稀釋的過程；最難治理的是土壤污染，但它也有著自己的修復能力，只是一個時間的問題，最直接的修復就是將污染土壤挖走。

但這里需要注意一個問題，即都以源頭控制為前提。而對這個源頭控制的理解，我們很多時候都是很狹隘的，只認為是物質輸入的污染源，但生態系統是十分復雜的，其實早在工業社會之前，資源與環境問題就一直都伴隨著人類的發展。在先進的歐美國家，在對現代環境治理的理解上，早已經超越了初期的治理，在水治理領域也就是上面我提到的四重挑戰。

水環境治理的四個理念轉型

從單純排污監管到水環境質量達標轉型

尤其是以《歐盟水框架指令》提出的以環境質量導向為水治理的框架政策基礎為標準，德國對包括工業和市政污水的排放監管其水體恢復的重要制度基礎，但在二十世紀最后十年在歐盟層面上制訂歐盟的綜合水治理政策中，它看到了以環境質量達標將會促進和完善整個水治理政策，因為盡管達標排放，但如果沒有以流域為單位的中長期環境質量達標制度，眾多的單個排放仍然會對環境造成重大影響。這兩者是相互補充、相互支撐的，但從整體上環境質量達標機制能包含排放達標監管。環境質量達標這是一個基于眾多學科知識的信息集成體系，它是涵蓋了水文地理到水化學以及水生態的綜合學科應用體系。而僅就水的化學環境質量，它不只是排放標準體系那樣簡單，而同時要通過化學物質監管體系中的知識結構來予以支撐。

從排污許可到水生態保護審批

在《水污染防治法》的修訂和中國的環境制度構建中，仍然在重建排污許可證制度，但在我看來，這是一個十分落后的制度，盡管經過二三十年的努力仍然沒能得到很完善的制度構建。這里的核心其實涉及到環境保護理念的理解問題，環境不只是受到物質輸入這個因素的威脅，而是眾多影響因素的聚集，比如礦藏的過度開采，土地大規模硬化、水體溝渠化片段化、外來物種等等。要實現環境保護，需要對于影響源頭系統全面的考慮。對于環境許可制度，在荷蘭規定了綜合的環境許可制度，而在德國曾經嘗試通過綜合性環境許可制度來作為環境法典立法的一個整合機制。對于中國而言，更急迫的是在相關的依環境媒質的部門法中，實現綜合的部門環境或者生態保護審查制度。在此為什么提出“環境或者生態”保護，因為我國還沒有單獨的自然生態保護法，它是獨立于水、空氣、土壤的一個系統，包括野生動植物、特殊區域等，在水事政策上，漁業政策是很重要的一個支柱。由此也就涉及到在水事領域各種行政審批之整合，它比綜合的環境許可更為首要與急迫。此外，這種環境審批不應該只是就排污設施的審查，而更應該是就整個設施的環境影響的審查，即從可行性先進技術或者說綠色生產技術這個角度出發。

從事后追責到事先規劃

事后追責是行政秩序管理的傳統機制，但對于環保領域來說，意義極為有限，如果對破壞的環境不加修復，它更多只是一種對其它人的警示。這種從法律規定到個人行為之間的適用關系，盡管通過良好的立法部分實現環境保護，但隨著科技研究與環境問題認識的快速進步，對于環境保護更需要行政機關的積極行政，一方面把法規細化與落實，另一方面通過積極的治理措施能夠實現環境的較快恢復。沒有環境規劃制度，環境保護很難實現預防原則和綜合保護原則。規劃制度對傳統行政管理在空間與時間尺度、管理事務對象范圍和利益信息來源以及事后評估等方面的擴展，使得行政機關針對復雜的環境事務擁有更強的決策能力和更靈活的決策空間。規劃機制不只是實體性規定，更是程序性規定。程序公開并保證足夠公眾參與的環境規劃，實質上是利益表達的多元化和權益考量的綜合性。

編輯：李艷茹