4、發(fā)行項目收益?zhèn)黧w信用等級達(dá)到AA+及以上的發(fā)行主體申請發(fā)債的，“可不設(shè)置差額補償機制，但應(yīng)明確項目建設(shè)期利息償付資金來源，并提供相應(yīng)法律文件。”這一點是比項目收益?zhèn)€要優(yōu)惠的條件。項目收益?zhèn)仨氃O(shè)置差額補償機制。

5、鼓勵上市公司及其子公司發(fā)行PPP項目專項債券。這一點與專項債中的“綠色債券”一致。

6、發(fā)行人可根據(jù)項目資金回流的具體情況科學(xué)設(shè)計債券發(fā)行方案，支持合理靈活設(shè)置債券期限、選擇權(quán)及還本付息方式，債券存續(xù)期不得超過PPP項目合作期限。

上述6點專項債的優(yōu)勢，除了第4點之外，其余5點在2015年的6個專項債或多或少都有提及，尤其是國家和發(fā)改委重點支持的“綠色債券”，是專項債的“集大成者”(見《綠色債券發(fā)行指引》(發(fā)改辦財金[2015]3504號))。但第4點是PPP項目專項債的創(chuàng)新之處，是連“綠色債券”都沒有的優(yōu)勢。

三、PPP項目專項債的完善空間

《指引》第二條“發(fā)行條件”第(二)款規(guī)定：“以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券，原則上應(yīng)符合我委印發(fā)的《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》的要求。”但是，《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第十八條“項目收入的認(rèn)定”規(guī)定：“債券存續(xù)期內(nèi)合法合規(guī)的財政補貼占項目收入的比例合計不得超過50%。”也就是說，政府付費(項目公司全部收入來源于政府支付)的項目，以及可行性缺口補助中政府財政補助比例超過項目公司總收入50%的項目，是無法發(fā)行項目收益?zhèn)矡o法發(fā)行PPP項目專項債的。

財政部PPP中心《全國PPP綜合信息平臺項目庫第五期季報》顯示，截至2016年年底，按照三種回報機制統(tǒng)計，使用者付費項目4,687 個，投資 4.60 萬億元，分別占入庫項目總數(shù)和總投資的 42%和 34%;政府付費項目 3,591 個，投資 3.37 萬億元，分別占 32%和 25%;可行性缺口補助項目 2,982 個，投資 5.52 萬億元，分別占 26%和 41%。也就是說，PPP項目中有相當(dāng)多的項目收入來源于政府付費或缺口補助，按照項目收益?zhèn)倪@項規(guī)定，25%的政府付費項目不能發(fā)行專項債;41%的缺口補助項目中有相當(dāng)多的項目也無法發(fā)行。

其實，ABS制度中的一項規(guī)定，使得ABS已經(jīng)很好地解決了這一問題。證監(jiān)會的《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》列明了八類不適宜采用資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)形式、或者不符合資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)監(jiān)管要求的基礎(chǔ)資產(chǎn)，其中第一條即：“以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)。但地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會資本合作模式(PPP)下應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財政補貼除外。”也就是說，政府作為債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)是不能發(fā)行ABS的，但PPP模式下政府付費或財政補貼的，可以作為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行ABS，而且沒有“不超過50%”的限制要求。在PPP模式下，基礎(chǔ)資產(chǎn)現(xiàn)金流全部來源于政府付費，也可以發(fā)行ABS。這與項目收益?zhèn)安怀^50%”的要求相比，有比較大的進(jìn)步。

因此，PPP項目專項債未來可以更加完善，可以加上如下條款：“以項目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項目專項債券，且項目回報方式為政府付費或可行性缺口補助的，可不受《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第十八條‘債券存續(xù)期內(nèi)合法合規(guī)的財政補貼占項目收入的比例合計不得超過50%’的限制。”這樣，PPP項目專項債就“追上”了PPPABS，彌補了項目收益?zhèn)倪@一不足之處。

PPP項目專項債結(jié)合了項目收益?zhèn)蛯ｍ梻碾p重優(yōu)勢，對PPP項目建設(shè)期融資具有重要作用。在當(dāng)前階段推出PPP項目專項債，其現(xiàn)實意義甚至要大于PPPABS!筆者認(rèn)為，如果PPP專項債未來再能更加完善，將66%的政府付費和可行性缺口補助項目納入發(fā)債范圍，這項金融創(chuàng)新工具對PPP模式的推廣、對提高PPP項目落地率和項目可融資性的作用將不可估量!

作者簡介

作者：張繼峰，國家發(fā)改委PPP專家?guī)旖鹑趯＜遥斦縋PP專家?guī)熵攧?wù)專家，四川大學(xué)人權(quán)法律研究中心特約研究員，北京云天新峰投資管理中心(有限合伙)合伙人。

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編輯：趙凡