(三)平臺公司有能力參與PPP項目

平臺公司經過多年的發展，人員穩定、業務熟練，尤其是大項目經驗豐富，具有完成重大工程項目建設的能力。

另外，平臺公司擁有土地等資產，具有政府背景，資信等級一般較高，其融資成本較民企低，具有低成本資金優勢。

因此，平臺公司轉型后以社會資本的身份參與PPP項目，具有項目經驗、資金成本等方面的優勢，具備一定的市場競爭力。

五、改革方案探討

(一)改革思路及實施方案

按照“先政府后平臺、先債務后項目、先存量后增量”的思路，并堅持“分類實施”的原則，推動平臺公司改革。

1、先政府，后平臺

首先政府提高對PPP的認識，充分認識PPP對轉變政府職能、實現國家治理體系和治理能力現代化的作用。劃清政府與市場的界限，改革基礎設施和公共服務供給方式。對有一定收益和現金流的準公共產品項目，優先采用PPP方式，吸引社會資本參與，充分利用社會資本管理、資金和技術等優勢，提高公共服務質量和效率，為平臺公司轉型發展提供學習對象。

然后對平臺公司進行法人治理體系改革。平臺公司一般只是在形式上具有法人實體，但公司法人治理結構不健全，董事長、總經理等主要管理人員多為公務員兼任或事業編制人員。建議以建立現代企業為目標，根據公司法等要求，逐步建立健全企業董事會、監事會和總經理等法人治理結構，轉換職工身份，現任公務人員退出管理階層，實現管理人員職業化，理順和業務主管部門、國有資產管理部門的關系。

2、先債務、后項目

先對平臺公司自身債務進行處理。根據國發19號文和財預412號文的要求，對平臺公司債務進行分類處理。因承擔公益性項目建設運營舉借、主要依靠財政性資金償還的債務，劃為政府債務;因承擔公益性項目建設運營舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務及因承擔非公益性項目建設運營舉借的債務，劃為企業債務，由平臺公司負責償還。

債務劃分后，再考慮用PPP模式對不同的債務進行處理，或由平臺公司參與PPP項目。

3、先存量、后增量

先對平臺公司存量項目進行處理，以解決貸款到期問題。通過出售產權、租賃等方式，推動平臺公司已建成，或者在建項目與社會資本投資者開展合作，交由項目公司建設和經營，平臺公司收回投資后優先還本付息。通過在存量項目中與社會資本的合作，逐步摸索改革經驗。待對PPP模式操作成熟后，再以新項目進行合作，或者以社會資本的身份參與項目。

4、分類實施

綜合平臺公司具有較強的綜合實力，重大項目經驗豐富，與政府關系最密切，應優先考慮兩種方式參與項目，一是以政府出資代表的身份，入股項目公司，代表政府對項目進行把控，維護公共利益;二是以社會資本的身份與政府合作大型項目，對項目進行整體操盤。

行業平臺公司，一般具有特定行業項目的運營經驗，其運營的項目一般具有經營性。對其存量項目，可委托社會資本運營，或者引入社會資本入股，共同經營。對政府新建項目，專業平臺公司可與政府合作，或受社會資本委托參與項目運營。

園區平臺公司在園區開發建設過程中起到開路先鋒的作用，對其改革可暫緩到園區發展基本穩定、基礎設施基本完善后再進行。改革方案可參照綜合性平臺公司實施，操盤項目整體開發或作為政府出資代表入股項目公司。

空殼型平臺公司情況復雜，應根據具體情況確定改革方案。

(二)平臺公司參與PPP項目的方式

1、作為社會資本與政府進行合作

平臺公司作為社會資本參與當地政府和社會資本合作的項目。此時需要實現平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構。其已承擔的地方政府債務，應納入政府財政預算、得到妥善處置，并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能。

2、作為政府方出資代表參股項目公司

政府指定平臺公司作為政府方出資代表參股項目公司。此時地方融資平臺公司既作為政府方的出資代表在項目公司中行使股東權利，又作為項目公司股東之一參與到項目公司的日常運營及利潤分配。在項目公司層面進行平臺公司與社會資本的合作，既有利于平臺公司向社會資本學習，積累市場化運營經驗，又可將合作失敗的風險控制在項目公司層面，與平臺公司母體隔離，不至于危及平臺公司整體。

對于項目建設也有眾多優勢。一是平臺公司在項目前期工作及工程建設管理方面經驗較為豐富，由其協助項目實施機構開展前期工作，有利于推動PPP項目進展。二是平臺公司作為項目公司股東方，可以參與項目公司的日常經營及決策，有利于增強政府方對于項目公司的把控力度，有效地約束社會資本的行為。因此，該種參與方案容易獲得政府支持，減少改革阻力。

六、結語

中央、國務院多次發文要求對平臺公司進行改革，但其問題由來已久，債務規模普遍較大，利益關系盤根錯節，對城市建設、政績積累具有重要作用，因此其改革推動緩慢。本文提出用PPP模式推動平臺公司改革的思路，希望能為有關領導和專家的改革工作提供思路借鑒。

作者簡介：

袁政，畢業于中國科學院，現為天津國際工程咨詢公司PPP中心主任助理。工作專業于PPP、降低平臺公司債務、工程咨詢領域。參與了《西氣東輸三線閩粵支干線廣東段社會穩定風險評估》、《薊縣上倉污水處理廠特許經營項目》、《彭州市污水處理廠網一體化PPP項目投資可行性分析》等五十多項工程的咨詢工作。深入研究業務，發表了多篇專業論文，獲得2016年中國招標投標協會理論研究征文二等獎、2016年中國監理協會理論研究征文二等獎。

主持完成《PPP工作程序及示意圖研究》、《非經營性、準經營性PPP項目如何吸引社會資本參與》、《以PPP模式推動基礎設施和公共服務供給側改革存在的困難和對策建議》、《公共服務領域推廣PPP模式研究》等研究課題。參與多項政策文件的起草論證工作。作為天津市財政局PPP專家，參與項目評審等工作。為推動PPP改革工作做出了貢獻。

編輯：程彩云