——2004城市水業(yè)戰(zhàn)略研討與技術交流會 追蹤報道（之一）
在為期兩天的“2004城市水業(yè)戰(zhàn)略研討與技術交流會”上，與會者通過專題發(fā)言和問答交流的形式，對基礎設施和公用事業(yè)的BOT方式，特別是bot在水務行業(yè)的應用，從理論和實踐兩方面展開了廣泛而深入的探討。以下是這次研討對BOT提出的主要問題和觀點：
1、目前中國水務行業(yè)的基礎，包括政府能力、水價體制等，能不能承受BOT的沖擊？
成都自來水六廠B廠是我國水務行業(yè)的第一個BOT項目。據(jù)成都自來水公司的與會者稱，自2002年1月該廠投產(chǎn)以后的第一年，成都自來水公司就由盈利突然轉(zhuǎn)為虧損1.5億元，目前只能由成都市財政每年補貼自來水公司1億多元，然后自來水公司支付BOT費用；另外，在水廠生產(chǎn)和管網(wǎng)調(diào)度上也存在很大麻煩。就項目本身而言，除了成功融資外，在其它方面都是不成功的，對于成都自來水行業(yè)以后的發(fā)展可能會造成很大問題，
北京市第十水廠作為北京市的BOT試點項目，其敲定過程也是一波三折，運作周期時間過長，受到業(yè)內(nèi)許多人士的質(zhì)疑。
而長期關注水務市場改革的許多專家學者對我國現(xiàn)有的一百多個水務BOT項目或者類似BOT的項目表達了更多的擔心，認為其中將會有一批項目在三五年后出現(xiàn)問題，其一是因為三五年后這些項目將進入實質(zhì)性運營階段，其二是因為三五年后政府將換屆。
世界銀行的研究報告表明，BOT是對發(fā)展中國家的掠奪。也有學者提出，BOT是發(fā)達國家富人玩的游戲，在中國這樣的發(fā)展中國家不一定適合。那么，究竟如何看待BOT在中國的應用與發(fā)展呢？
與會專家學者認為，BOT僅僅是一種投融資工具，其最主要的功能也是解決政府資金不足的問題。對BOT應用的好壞，取決于客觀項目條件和政府能力，因為它們直接決定項目未來的不確定性和風險。BOT本身因其前期成本高和有限追索等特性，有其適用的范圍，一般只適用于大項目或者捆綁在一起的若干個中小項目，而不適用于單獨的小項目。政府也需要具備判斷、預測、管理、信用等方面的能力，同時要引入外腦，聘請合格的咨詢和律師等社會中介參與項目。
但是，無論如何BOT不應該也不可能是唯一的水務行業(yè)市場化模式。

2、怎樣全面看待BOT？
BOT具備自身的特點，因而也先天的決定了它既有優(yōu)點，也有缺點，在考慮應用BOT時，要全面衡量其優(yōu)缺點。
嚴格意義上的BOT概念有三個基本特征：一、包括建設（build）、擁有（own）、經(jīng)營（operate）和移交（transfer）全過程，二、政府特許經(jīng)營，三、項目融資。
建設、擁有、經(jīng)營和移交，構成完整的BOT項目過程，缺一不可，否則就不是完整的或者標準的BOT模式，充其量是BOT的變種。因此BOT可以更確切的稱為BOOT。在特許期內(nèi)，政府對項目資產(chǎn)不具備所有權，只能在合同約定的范圍內(nèi)對項目進行管理；而項目公司對項目資產(chǎn)的所有權也不是完整意義上的所有權，不能把項目資產(chǎn)的所有權進行抵押或者轉(zhuǎn)讓。
BOT項目通過特許權協(xié)議確定政府與項目公司的關系，形成政府授權項目公司對項目的特許經(jīng)營。特許權協(xié)議是明確政府和項目公司各方權利義務的文件，其形成過程復雜，花費時間長。
項目融資，主要表現(xiàn)為有限追索權的安排，決定了BOT項目的前期運作周期長，費用高昂。項目融資能獲得數(shù)億甚至數(shù)十億的資金投入，但系統(tǒng)復雜，操作上必須規(guī)范化、精細化，時間周期也長。
上述特征決定了BOT在具備吸引大量國際資本和民間資本進入公用事業(yè)、彌補財政資金不足、減輕財政負擔、引進先進的管理經(jīng)驗和技術水平等優(yōu)點的同時，也具有前期費用高、談判周期長、對參與方風險預測和控制能力要求高等弱點。
BOT的這些特點和優(yōu)缺點決定了它一般適用于需要巨額資金的項目，這也是BOT方式被發(fā)明出來的初衷。它們不以人的意志和好惡為轉(zhuǎn)移。在中國實行BOT項目，也必須受到它們的制約。目前國內(nèi)水務行業(yè)的現(xiàn)有BOT項目中，大多不具備BOT的所有特征，只能算作類似BOT的項目，更有一些項目根本不規(guī)范。大岳咨詢公司的金永祥總經(jīng)理認為，嚴格來講，最近幾年國內(nèi)已經(jīng)沒有新的BOT項目了。
3、如何看待BOT與特許經(jīng)營的關系？
與會專家、律師和參會人員針對BOT項目中政府與企業(yè)的關系對等性問題進行了深入討論。特許經(jīng)營是BOT的特征之一，BOT也可以看作是特許經(jīng)營的一種方式，屬于特許經(jīng)營范圍。特許經(jīng)營的載體是特許權協(xié)議。特許權一般用協(xié)議方式直接與政府（或有關部門）確定，但也有以企業(yè)承諾，政府單向授予的方式確定的（如深圳市）。
目前，地方政府出于種種顧慮以及缺乏法律約束和保障，不愿意與BOT項目公司直接簽定特許權協(xié)議，要么讓自來水公司出面簽定，要么采用公函等政府文件方式。這些方式使得政策風險太大，阻擋投資者的腳步。有的外資水務公司作出了全面撤出中國水務市場的決定，其主要的顧慮和依據(jù)就是政府政策風險。
而在北京市第十水廠BOT項目中，雖然有《北京市城市基礎設施特許經(jīng)營辦法》這樣的地方性法規(guī)的保障，但是仍然簽定了專門協(xié)議，目的就是一定要讓政府進入有約束力的法律文件中。政府部門與投資人直接簽定BOT協(xié)議的例子還有：成都第六水廠B廠、合肥王小郢污水處理廠、北京北苑、五里坨等五個污水處理項目。
特邀王為東和姚毅律師都認為，特許權協(xié)議應該屬于民事合同范疇，作為協(xié)議雙方的政府和項目公司在這里是平等的民事主體關系。因此，在BOT項目運作過程中，一旦發(fā)生了爭議，就要適用民事訴訟或者仲裁來解決，而不適用行政訴訟。
清華大學水業(yè)政策研究中心傅濤主任等業(yè)內(nèi)專家則認為，城市水業(yè)的特許經(jīng)營屬于行政許可法的規(guī)定范圍，行政許可的形式是多樣的，包括協(xié)議和文件行政授予等形式，但無論是否簽協(xié)議，政府和企業(yè)兩者都不是對等的，政府（包括其授權的部門）不能作為獨立的民事主體。
曾經(jīng)承擔過多項BOT項目法律顧問的姚毅律師認為仲裁是比民事訴訟更適合解決BOT爭議的方式，此觀點得到多數(shù)專家的贊同。
（清華大學 傅平 報道）但是，無論如何BOT不應該也不可能是唯一的水務行業(yè)市場化模式。

2、怎樣全面看待BOT？
BOT具備自身的特點，因而也先天的決定了它既有優(yōu)點，也有缺點，在考慮應用BOT時，要全面衡量其優(yōu)缺點。
嚴格意義上的BOT概念有三個基本特征：一、包括建設（build）、擁有（own）、經(jīng)營（operate）和移交（transfer）全過程，二、政府特許經(jīng)營，三、項目融資。
建設、擁有、經(jīng)營和移交，構成完整的BOT項目過程，缺一不可，否則就不是完整的或者標準的BOT模式，充其量是BOT的變種。因此BOT可以更確切的稱為BOOT。在特許期內(nèi)，政府對項目資產(chǎn)不具備所有權，只能在合同約定的范圍內(nèi)對項目進行管理；而項目公司對項目資產(chǎn)的所有權也不是完整意義上的所有權，不能把項目資產(chǎn)的所有權進行抵押或者轉(zhuǎn)讓。
BOT項目通過特許權協(xié)議確定政府與項目公司的關系，形成政府授權項目公司對項目的特許經(jīng)營。特許權協(xié)議是明確政府和項目公司各方權利義務的文件，其形成過程復雜，花費時間長。
項目融資，主要表現(xiàn)為有限追索權的安排，決定了BOT項目的前期運作周期長，費用高昂。項目融資能獲得數(shù)億甚至數(shù)十億的資金投入，但系統(tǒng)復雜，操作上必須規(guī)范化、精細化，時間周期也長。
上述特征決定了BOT在具備吸引大量國際資本和民間資本進入公用事業(yè)、彌補財政資金不足、減輕財政負擔、引進先進的管理經(jīng)驗和技術水平等優(yōu)點的同時，也具有前期費用高、談判周期長、對參與方風險預測和控制能力要求高等弱點。
BOT的這些特點和優(yōu)缺點決定了它一般適用于需要巨額資金的項目，這也是BOT方式被發(fā)明出來的初衷。它們不以人的意志和好惡為轉(zhuǎn)移。在中國實行BOT項目，也必須受到它們的制約。目前國內(nèi)水務行業(yè)的現(xiàn)有BOT項目中，

編輯：全新麗