E20環(huán)境平臺(tái)PPP中心總監(jiān) 湯明旺

　　近日，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)行業(yè)部門啟動(dòng)第四批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)。申報(bào)條件比此前三批更為嚴(yán)格，體現(xiàn)出對(duì)PPP項(xiàng)目落地質(zhì)量的更高要求。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、明確產(chǎn)出、集成績(jī)效、依效付費(fèi)是業(yè)界已形成共識(shí)的PPP四大核心原則，績(jī)效是否明確、風(fēng)險(xiǎn)分配是否合理、競(jìng)爭(zhēng)是否充分是財(cái)政部PPP中心和E20環(huán)境平臺(tái)在聯(lián)合編著《PPP示范項(xiàng)目案例選編——水務(wù)行業(yè)（第二輯）》時(shí)篩選項(xiàng)目的三大標(biāo)準(zhǔn)。其中，從實(shí)操層面而言，風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于政府和社會(huì)資本方都是極為關(guān)注的問題，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)關(guān)乎每一方利益、也關(guān)系PPP的最終成敗。在項(xiàng)目落地之前，風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)理論層面或者方案設(shè)計(jì)層面。隨著更多項(xiàng)目落地，政府和社會(huì)資本在合作過程中遇到的卻是實(shí)實(shí)在在、會(huì)造成實(shí)際損失的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目涉及融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、政策變更等諸多風(fēng)險(xiǎn)，本文僅分析環(huán)保PPP最低需求風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際問題及優(yōu)化建議，為降低環(huán)保及其他領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)操風(fēng)險(xiǎn)、保障政府和社會(huì)資本合作得以良性發(fā)展提供參考。

　　一、實(shí)操中最低需求風(fēng)險(xiǎn)已開始暴露

　　風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)已有系列政策規(guī)范。《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）明確提出“按照‘風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)’的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。”《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）要求PPP實(shí)施方案中必須包括“風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架”的內(nèi)容，即按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）》規(guī)定：“在PPP項(xiàng)目合同中要始終貫徹物有所值原則，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率：既要通過在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率和資金使用效益的提升，又要在設(shè)置合作期限、方式和投資回報(bào)機(jī)制時(shí)，統(tǒng)籌考慮社會(huì)資本方的合理收益預(yù)期、政府方的財(cái)政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此過分受損或超額獲益。”此外，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）要求測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出；《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金[2015]167號(hào)）在定性評(píng)價(jià)中包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配指標(biāo)，定量評(píng)價(jià)中要求測(cè)算項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)成本，都體現(xiàn)了政策對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有著高度重視。

　　最低需求風(fēng)險(xiǎn)在實(shí)操中具有獨(dú)特性。環(huán)保是PPP應(yīng)用最早且最為廣泛的領(lǐng)域，其實(shí)施效果在一定程度上代表著全國(guó)PPP事業(yè)的整體成效。環(huán)保實(shí)操中面臨的許多風(fēng)險(xiǎn)，也是幾乎所有PPP領(lǐng)域普遍需要應(yīng)對(duì)的問題。其中，最低需求風(fēng)險(xiǎn)具有獨(dú)特性，其實(shí)質(zhì)是反映該公共服務(wù)的實(shí)際需求與預(yù)期需求（或規(guī)劃需求）的差異，內(nèi)涵中也包括限制政府上馬競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的行為，其結(jié)果則關(guān)乎政府相應(yīng)的財(cái)政支出是否真正做到“物有所值”，關(guān)系到政府和社會(huì)資本方之間的合作關(guān)系能否持續(xù)良好。收費(fèi)公路等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目同樣涉及最低需求風(fēng)險(xiǎn)的問題。

　　最低需求風(fēng)險(xiǎn)已在某些項(xiàng)目中出現(xiàn)。比如，本世紀(jì)初，中部某市一污水處理廠BOT項(xiàng)目一期工程建成后，配套網(wǎng)管建設(shè)等問題遲遲未能解決，處理水量無法達(dá)到預(yù)期且政府付費(fèi)不到位等原因，項(xiàng)目最終移交給地方政府平臺(tái)公司，政企合作失敗。此外，某環(huán)保公司在中部多省運(yùn)營(yíng)的近10個(gè)污水處理項(xiàng)目，連續(xù)三年處于實(shí)際污水處理量低于基本水量的情形，個(gè)別項(xiàng)目甚至連續(xù)三年實(shí)際污水處理量占基本水量的比例不超過25%。有關(guān)監(jiān)管部門因此特別要求該公司解釋這類項(xiàng)目是否存在政府違約的風(fēng)險(xiǎn)，政府是否能按約及時(shí)支付污水處理費(fèi)或調(diào)整處理價(jià)格等。西部某縣級(jí)市工業(yè)園區(qū)投資建設(shè)5000t/d污水處理設(shè)施，基本水量為4000t，但實(shí)際進(jìn)水量不足1000t，要達(dá)到基本水量取決于未來能否有大體量項(xiàng)目入駐園區(qū)。如果園區(qū)招商滯后，一方面水量上不去，另一方面政府稅收不改善，項(xiàng)目持續(xù)性勢(shì)必成為棘手難題。從這些案例可以看出，最低需求風(fēng)險(xiǎn)在實(shí)踐中一旦形成，很可能直接導(dǎo)致政府付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，甚至雙方無法談攏而面臨項(xiàng)目終止的局面。

　　二、最低需求風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任如何“擔(dān)”

　　目前大部分約定由政府承擔(dān)。以污水處理為例，該類PPP項(xiàng)目一般約定基本水量（保底水量），且約束對(duì)象主要是政府（如果沒有達(dá)到基本水量，政府按基本水量付費(fèi)，“照付不議”）。這種風(fēng)險(xiǎn)通常為政府所承擔(dān)。很多污水處理項(xiàng)目都約定了在規(guī)定年限中（如運(yùn)營(yíng)期開始的前三年），60%-80%不等的基本水量。通常，所在城市城鎮(zhèn)化水平越高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、項(xiàng)目所覆蓋的范圍越高，這一比例相反越低。基本水量成為傳統(tǒng)污水處理企業(yè)的基本收入保障，一定程度上具有“旱澇保收”的特征。在這種機(jī)制下，通常還會(huì)約定在實(shí)際處理量超過設(shè)計(jì)規(guī)模時(shí)，政府對(duì)社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司）的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及付費(fèi)金額相應(yīng)調(diào)整機(jī)制。一般都認(rèn)為，PPP 項(xiàng)目由社會(huì)資本負(fù)責(zé)具體實(shí)施，但頂層設(shè)計(jì)是地方政府做出的，因此包括項(xiàng)目規(guī)劃不合理、最低需求預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、配套設(shè)施不到位、出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目等在內(nèi)的事項(xiàng)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任在于政府，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)由政府承擔(dān)。

　　現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)此類風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。隨著PPP合作范圍不斷擴(kuò)大、模式持續(xù)創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)逐漸加劇，最低需求風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)從政府向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移的案例。比如污水處理項(xiàng)目中采取廠網(wǎng)一體化運(yùn)作時(shí)，廠網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)責(zé)任由社會(huì)資本方承擔(dān)，有些項(xiàng)目將污水進(jìn)水量大小視為與社會(huì)資本方管網(wǎng)建設(shè)范圍及質(zhì)量相關(guān)，因此不設(shè)保底水量，實(shí)際上最低需求風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。如中部某市污水處理PPP的法律文件明確規(guī)定，社會(huì)資本方提供的服務(wù)應(yīng)“符合城市總體規(guī)劃，滿足特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)日常需求，以及具備適度的儲(chǔ)備能力”。該政府允許合理的建設(shè)費(fèi)用計(jì)入固定成本，但日常經(jīng)營(yíng)性付費(fèi)必須根據(jù)實(shí)際處理水量計(jì)算，即政府不進(jìn)行水量兜底。南部某市打包污水處理廠項(xiàng)目則是最新典型，受到各方關(guān)注。該項(xiàng)目不設(shè)保底水量，而是建立環(huán)境績(jī)效付費(fèi)機(jī)制，根據(jù)污水處理廠月平均進(jìn)水COD濃度，確定進(jìn)水濃度系數(shù)，對(duì)各廠進(jìn)水濃度進(jìn)行考核，并以此作為污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算依據(jù)。

編輯：劉影