兩會(huì)召開之際，針對(duì)目前我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的狀況，E20環(huán)境平臺(tái)聯(lián)合第十三屆全國(guó)人大代表、安徽科達(dá)潔能總裁、江蘇科行環(huán)保董事長(zhǎng)劉懷平、120家環(huán)境優(yōu)秀企業(yè)、E20研究院特聘研究員、專業(yè)研究智庫(kù)/聯(lián)盟四大專業(yè)力量，再次篩選出環(huán)保產(chǎn)業(yè)的20個(gè)“痛點(diǎn)”形成20個(gè)產(chǎn)業(yè)議案——“議20”。本文為議案十五：關(guān)于強(qiáng)化PPP項(xiàng)目評(píng)估手段，建立跨部門、多領(lǐng)域、專業(yè)型評(píng)估機(jī)制的建議

E20研究院 全聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì) 聯(lián)合

倍杰特國(guó)際環(huán)境技術(shù)股份有限公司、北京綠景行科技發(fā)展有限公司、北京愛(ài)爾斯環(huán)保工程有限責(zé)任公司、北京安力斯環(huán)境科技股份有限公司、東莞市水務(wù)投資集團(tuán)有限公司、廣東粵海水務(wù)股份有限公司、環(huán)能科技股份有限公司、江蘇泰源環(huán)保科技股份有限公司、麥格理投資顧問(wèn)(北京)有限公司、南京中科水治理股份有限公司、深圳市鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司、陜西華陸化工環(huán)保有限公司、深圳維拓環(huán)境科技股份有限公司、蘇伊士新創(chuàng)建、中車環(huán)境科技有限公司、中建水務(wù)環(huán)保有限公司

議案十五：關(guān)于強(qiáng)化PPP項(xiàng)目評(píng)估手段，建立跨部門、多領(lǐng)域、專業(yè)型評(píng)估機(jī)制的建議

摘要：我國(guó)PPP更加突出運(yùn)營(yíng)和績(jī)效，回歸公共服務(wù)本源，需要強(qiáng)化PPP項(xiàng)目全流程的評(píng)估機(jī)制，確保PPP項(xiàng)目真正物有所值，最終高質(zhì)量、高效率落地。

自2013年底，國(guó)家大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式以來(lái)，我國(guó) PPP工作取得明顯進(jìn)展，市場(chǎng)環(huán)境逐步優(yōu)化，項(xiàng)目落地不斷加快。但這一過(guò)程中，一些地方存在泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問(wèn)題，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))要求貫徹PPP以運(yùn)營(yíng)為核心、以績(jī)效為導(dǎo)向的理念，推動(dòng)PPP項(xiàng)目由重建設(shè)向重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，確保項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。但目前，我國(guó)PPP在項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制上還存在諸多問(wèn)題，有待解決。

(一) 項(xiàng)目可研論證力度不足

雖然我國(guó)已建立了投資項(xiàng)目可研及批復(fù)等制度，但部分地方處于融資沖動(dòng)及政績(jī)考慮，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、意義論證把關(guān)較松。特別是一些項(xiàng)目在啟動(dòng)PPP項(xiàng)目程序之前，地方政府已和潛在社會(huì)資本簽訂合作框架協(xié)議，項(xiàng)目上馬本身已是“板上釘釘”，項(xiàng)目可行性研究及立項(xiàng)批復(fù)只是走過(guò)場(chǎng)。這種情況下，項(xiàng)目可研論證形同虛設(shè)，部分項(xiàng)目包括非公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容或者建設(shè)的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)與本地財(cái)力及公共服務(wù)需求不匹配等問(wèn)題。

(二) PPP“兩評(píng)”流于形式

目前關(guān)于PPP識(shí)別的相關(guān)政策文件，主要是《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(財(cái)金〔2015〕167號(hào))和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號(hào))。兩者均為地方財(cái)政部門組織，并出具評(píng)審意見(jiàn)。其中，物有所值定性評(píng)價(jià)要求專家打分評(píng)價(jià)，評(píng)分結(jié)果在60分(含)以上的，通過(guò)定性評(píng)價(jià);否則，未通過(guò)定性評(píng)價(jià)。但在實(shí)際操作中，基本都是通過(guò)?！禤PP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》只要求了定性評(píng)價(jià)專家組應(yīng)包括財(cái)政、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家等，但專家如何選擇、任職經(jīng)歷及專業(yè)水平等沒(méi)有明確，地方執(zhí)行上較為隨意。財(cái)政承受能力論證中，對(duì)于地方財(cái)政一般預(yù)算支出的預(yù)測(cè)總體偏樂(lè)觀，部分領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目濫用財(cái)政政府性基金預(yù)算、以規(guī)避一般預(yù)算支出“10%”紅線，部分PPP項(xiàng)目只測(cè)算了本項(xiàng)目而非該地區(qū)所有PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任等。因此，目前PPP項(xiàng)目的“物有所值評(píng)價(jià)”和“財(cái)政承受能力論證”的專業(yè)性、嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性有待提高。

(三) 績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法缺失

目前，大多數(shù)PPP項(xiàng)目在實(shí)施方案或PPP合同中對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)際評(píng)估辦法論述較為簡(jiǎn)單，通常為績(jī)效要求的總體表述及附加一個(gè)績(jī)效打分評(píng)審表。但隨著越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束、逐漸步入運(yùn)營(yíng)期，績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法的缺失問(wèn)題將越來(lái)越突出，政府難以考核成效、進(jìn)而難以確定付費(fèi)金額，社會(huì)資本以可能因績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)不清晰而難以運(yùn)營(yíng)維護(hù)，最終影響政府和社會(huì)資本之間的合作關(guān)系。

為推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展，我們特向財(cái)政部、發(fā)改委提出如下建議：

(一) 加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可研論證

建議對(duì)于PPP項(xiàng)目可研，由財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委，組織住建部、環(huán)保部等行業(yè)主管部門，研究聯(lián)合發(fā)文制定PPP項(xiàng)目的可行性研究論證辦法。辦法中強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的屬性，建設(shè)必要性、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)測(cè)算準(zhǔn)確性等內(nèi)容。

(二) 強(qiáng)化PPP兩評(píng)論證制度

建議財(cái)政部及時(shí)修訂《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》。其中，物有所值評(píng)價(jià)突出定性評(píng)價(jià)的專業(yè)性;要求新的PPP項(xiàng)目均要進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，對(duì)定量評(píng)價(jià)中參照項(xiàng)目的選取標(biāo)準(zhǔn)、折現(xiàn)率確認(rèn)等予以規(guī)定，減少地方執(zhí)行過(guò)程中的隨意性。對(duì)于物有所值外部評(píng)審專家的選擇方面，除了行業(yè)背景之外，還應(yīng)有專業(yè)水平、任職單位性質(zhì)等方面的要求。財(cái)政承受能力論證中，建議明確地方預(yù)算支出預(yù)測(cè)增速的確定主體及基本原則，細(xì)化競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整、配套投入的測(cè)算原則和要求，尤其是有關(guān)稅費(fèi)及土地投入等內(nèi)容。

(三) 要求實(shí)施方案和PPP合同中細(xì)化績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)及考核辦法

建議財(cái)政部在PPP后續(xù)政策文件中，明確要求PPP實(shí)施方案和PPP合同必須有清晰、可執(zhí)行的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，并有具體的考核辦法及按效付費(fèi)的制度安排。

(四) 引入第三方評(píng)估論證制度

一方面，對(duì)于重大的PPP項(xiàng)目，建議在項(xiàng)目前期可研、財(cái)政承受論證及實(shí)施方案等環(huán)節(jié)也引入外部專家評(píng)審論證，以保證PPP項(xiàng)目的專業(yè)性。另一方面，對(duì)于績(jī)效評(píng)估，建議財(cái)政部在相關(guān)政策文件中明確鼓勵(lì)引入專業(yè)的第三方參與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的制定、績(jī)效考核辦法的制定及具體的績(jī)效評(píng)估實(shí)施，并以此作為付費(fèi)的依據(jù)。

相關(guān)新聞：

議案一：關(guān)于強(qiáng)化利用環(huán)保稅緩解地方政府環(huán)境公共服務(wù)資金投入壓力的建議

議案二：關(guān)于構(gòu)建工業(yè)企業(yè)去產(chǎn)能、停限產(chǎn)科學(xué)量化管理體系的建議

議案三：關(guān)于健全激勵(lì)政策拉動(dòng)核心產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)的建議

議案四：關(guān)于利用市場(chǎng)手段推進(jìn)跨流域協(xié)同治理及發(fā)展的建議

編輯：汪茵