十月新出的《“十四五”節水型社會建設規劃》(以下簡稱“十四五”節水規劃)在多部委多項政策文件的基礎上進行細化和分工。文件回顧“十三五”期間節水工作的完成情況和水資源管理中存在的問題，在《國家節水行動方案》的基礎上明確了多項水資源節約管理指標的規劃性目標。從規劃性目標中透露出“十四五”節水產業的新機會，本文從四個方向展開“十四五”期間節水產業新動態。

“十四五”節水規劃承接《國家節水行動方案》的目標，遵循“先節水后調水”的指導思想提出了圍繞“提意識、嚴約束、補短板、強科技、健機制”五方面的重點工作。

01

明確目標和分工

聚焦解決各類短板問題

“十四五”節水規劃提到的各項目標和工作任務都明確了牽頭單位和參與單位，主要的牽頭單位為水利部和住房城鄉建設部，參與單位中常見發改委、財政部、農業農村部、自然資源部和工信部的身影。“十四五”節水規劃既強調加強對水資源取用量的剛性約束，也希望從城市規劃層面和用水價格管理的方向上推動節水型城市建設。

對比《國家節水行動方案》的主要目標指標來看，“十四五”期末的各項指標要求是在《國家節水行動方案》2022年指標的基礎上勻速提升。(詳見下表)

①表中2020年的“萬元國內生產總值用水量下降率”和“萬元工業增加值用水量下降率”兩欄的數據是當期實際值，不同于2025年兩欄的變動率，請注意區分!

②與2015年相比，2020年萬元國內生產總值用水量和萬元工業增加值用水量分別下降28.0%和39.6%(按可比價計算)，與《國家節水行動方案》列出的2022年目標相比較為接近。

“十四五”節水規劃在回顧現狀問題時充分體現了分類分區梳理問題的思路。按用水類別分，城鎮、工業、農業和非常規水源4類用水情況下的主要問題有：

①城鎮管網漏損問題突出，部分地區城鎮管網漏損率高達20%。對高耗水器具使用和高耗水服務約束不嚴格。②工業用水的重復利用水平偏低，工業廢水資源化利用的潛力挖掘不足。③農業用水量大效低，灌區渠系建筑物因運維管理不到位導致老化、損毀嚴重。④非常規水源供水的基礎設施建設滯后，作為備用水源的規模化程度不夠。

從區域上來看，黃河流域水資源利用率遠超一般流域40%警戒線。華北地區地下水超采嚴重;東北部分地區管網漏損率高于城鎮供水管網漏損評定一級標準2倍之多;華北和西北等缺水地區定額管理的精細度不足。在400毫米降水線西側的缺水地區依舊有不少高耗水產業聚集，進一步加重水資源承載壓力。

各類用水情況和各區域水資源節約使用的問題各異，因此，地方政府需要發力將“十四五”節水規劃的規劃性目標具體落實到地方規劃和政策中。“十四五”節水規劃明確“中央部署、省級統籌、市縣負責”的原則，尤其明確了市縣政府擔負主體責任。這是對于地方政府執行力的考驗。同時，從節水產業層面來說，分辨節水工作中的薄弱環節，補齊薄弱環節的短板是關鍵。

02

農水兩大發力重點：

完善計量體系，制定價格機制

“十四五”節水規劃針對農業及農村地區節約用水給予較大重視。一方面，農業用水與其各類用水相比，在用水總量中依舊占比最高。另一方面，我國當前的農業用水效率相較發達國家的水平偏低，農業生產的取用水管理較為粗放，農業生產節水方面有較大的進步空間。

“十四五”節水規劃提到農業農村節水工作中的兩項重點：一是，完善農業農村用水計量體系。鼓勵條件合適的地區安裝智能水表，細化農業灌溉取用水計量管理。通過提升計量管理水平摸清導致農業用水低效的癥結，精準解決影響農業用水提效的問題。二是，合理制定農業水價，逐步實現水價不低于運行維護成本。農業生產事關國家糧食安全和農村地區經濟發展，合理的農業水價既要體現出水資源的資源緊缺性，也要充分考慮到水價對農民從事農業生產積極性和糧食產量的影響。

“十四五”節水規劃在深化推進農業水價改革中明確農業水價應逐漸調整到不低于運營維護成本。農水水價提升到與運營維護成本相適應的水平，一方面有利于刺激有能力的水務運營機構關注農水領域;另一方面，也能充分發揮市場機制和價格杠桿提升節水效率。

各項農水價格、管理機制的建立和完善將為農水基礎設施建設增加動力。農水運營維護費用通過水價得到補償有利于推動農水運營方提升基建維護的積極性。農水具備精確計量系統后，既能監管和約束低效用水行為，也能幫助節水有效的農戶更精確地計量節水量。此外，規范化水權交易管理，明確水資源可交易性和交易價值，提升用水戶節水動力。規定同時提出要建立健全農業水價形成機制、精準補貼和節水獎勵機制、用水管理機制，以及規范水權市場管理，促進水權規范流轉。通過精準合理的補貼和節水獎勵機制激勵農業生產者主動提升水資源使用效率。同時，水價調整到與運營維護成本相當的過程中，水價對農業生產積極性的影響通過用水補貼的形式減小。

通過建立健全農水的各項管理機制，加強農業用水總量精細化管理;深化農業水價改革充分發揮價格杠桿在水資源配置、節約保護方面的作用。隨著這些機制的建立，農水市場開始逐步向外釋放吸引力。農水運營方為提升計量精細化管理水平也會對系統性解決方案和智能化計量表具等有更多需求。但這些需求和市場變化并不一定短期內出現出現，產業參與方對此應理性看待。

03

推進分質供水

建設非常規水源

發揮市場機制

“十四五”節水規劃再次明確了黃河流域水資源開發取用已經超過地表水開發利用控制紅線的嚴峻形勢，以及我國北方地區普遍存在地下水過度開采的現狀。工業用水方面，規劃鼓勵開展節水型工業園區建設，鼓勵企業間串聯用水、分質用水，實現一水多用和梯級利用，推行廢水資源化利用。

推進污水資源化利用是規定中的一項重要工作。這項工作的目標是到2025年，全國地級及以上缺水城市再生水利用率超過25%。除了再生水之外，海水及淡化海水、雨水、危險水、礦井水等都將作為非常規水源納入水資源統一配置。規劃將“十四五”期末全國非常規水源利用量超過170億立方米作為一項重要任務。這將是非常規水源交易機制的開口，也同樣是各地政府面對更嚴格的水資源取用約束時保障城市發展用水的出路。

04

補齊老舊短板

促進產業升級

新建高質發展

“十四五”節水規劃將城鎮節水工作的重點在補齊老舊基礎設施短板和新建高質量節水示范兩點。規劃明確供水管網漏損改造是城鎮節水重點工程，漏損改造一是要與結合老舊小區改造、二次供水設施改造和一戶一表改造等工程相結合;二是，優先對50年以上、材質落后和受損失修的管道進行改造。

“十四五”節水規劃明確了供水管網漏損改造的對象，但老舊管網改造工作還需進一步解決供水企業面對的資金和施工兩方面的困難。根據E20發布的《市政供水管材應用及發展調研報告(2020)》顯示，小區庭院管的運維花費約占供水企業管網運營費用的三分之一。老舊小區管道改造后，供水企業能夠節約很大一部分管網運營成本。“十四五”期間老舊小區改造中供水管網改造的資金總需求大概在 170~200 億元之間，分攤到每年的資金需求大約在 34~40 億元。大部分情況下這筆資金以供水企業自籌為主，這對供水企業而言是不小的籌資壓力。此外，管網改造的施工對居民用水和路面使用帶來不可避免的影響，供水企業在與小區物業、業主等的溝通上也存在不少難度，需要更有力的政策支持。

城市發展帶來新增用水需求，堅持以水定城合理布局城鎮空間，優化水資源配置。“十四五”節水規劃提出在水資源短缺和超采地區要嚴控城市和人口規模，限制新建各類開發區和高耗水行業的發展，并特別提到黃河流域、西北缺水地區要嚴控水面景觀用水的要求。

這是對城市發展提出產業升級的要求，城鎮地區加強對高耗水服務業用的控制。一是對高耗水服務產業采取嚴格的用水定額管理，二是推動產業主體積極探索非常規水源的應用。通過定額用水管理限制并逐步淘汰低效用水行為，使用非常規水源替換部分地表水源，鼓勵新增的用水戶積極使用節水器具實現高效用水，最終達成城鎮用水節水效率提升的目標。

結語

水資源安全是國家安全戰略層面的問題，提升節約用水效率也是在提升國家水安全的保障。看“十四五”節水規劃，一是關注中央各部委后續出臺的各項政策，尤其是監管考核和獎懲方面;二是關注各地各級政府如何統籌、如何分解目標，推動規劃落地;三是關注節水技術和產品的創新和與應用。E20供水研究中心也將持續關注后續政策機制、實踐模式，水價機制、以及節水產品和技術的創新進展，并及時與行業分享。

編輯：趙凡