關于以行政法規規范市政公用事業特許經營制度的提案

時間：2008-03-05 08:37

來源：中國水網

附件2：政協提案8

建議承辦單位：國務院法制辦

隨著我國高速的城市化發展，政府已無力獨立支撐市政公用事業發展的巨大資金需求，而傳統體制下的低效運營與低質服務也亟待改善，這些因素成為市政公用事業市場化改革的兩大動因。建設部于2002年展開了以特許經營制度為主要手段的市政公用事業改革，并于2002年和2004年頒布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》和《市政公用事業特許經營管理辦法》，從而促使在全國市政公用事業內迅速涌現出大量市場化改革項目。根據建設部2005年和2006年的調研，所涉及的市政公用事業（供水、污水、垃圾、供氣、供熱、公共交通）項目近2000個，其中各行業均有超過半數以上的項目開展了以特許經營制度為核心的引入市場機制的改革，而且涉及特許經營制度的項目數仍在逐年迅速增長。

經過五年的實踐，特許經營制度已經在我國市政公用事業的改革中發揮了積極作用，尤其是在引入資金和提高行業服務效率方面，促進了行業市場的良性發展。例如，在供水和污水行業，目前由非傳統企業服務的供水量和污水處理量已經分別超過了2007年全國總量的20%和70%；而且很多非傳統企業提供的服務也得到了地方政府和公眾的認可（如深圳、上海、北京、安徽等）。實踐證明，特許經營制度是一項適合市政公用事業特點的制度，并已經在我國市政公用事業得以廣泛和成功的應用。

但是，我國市政公用事業的特許經營制度建設還很不完善，存在不少急需解決的問題。推動市政公用事業改革，建立完善特許經營制度，是一項長期的、復雜的、需要多部門協調的巨大工程，涉及產權、土地、價格、投融資、財稅補貼、市場監管等多方面的改革和制度創新。當前的市政公用事業特許經營制度是以建設部2004年頒發的部令《市政公用事業特許經營管理辦法》為基礎而建立起來的，而且大多數市政公用事業市場化改革也是以地方建設主管部門為主導而逐步推進的；與此同時，改革實踐中也暴露出一些與其他部門或其它法規之間的矛盾。

《市政公用事業特許經營管理辦法》雖然對改革中需要涉及的產權、土地使用、價格管理、投融資機制、經營期限、市場準入等方面都進行了一定程度的闡述，但是由于部門規章的局限性，在改革實踐中，該管理辦法會出現與其它部門所訂規章之間的矛盾，且不容易溝通化解。例如，廣東一些城市在采用BOT模式解決地方污水處理問題時，就與現有土地使用權的有關規定出現矛盾。BOT項目的實施需要項目公司投資建設，而土地使用權在政府手中，土地使用權與項目建設主體的分離致使項目建設單位在報建過程中無法按照現有工商管理程序設立項目公司。又如，市政公用事業改革中，事業單位逐步向企業轉型，政府補貼逐步退出，但是公用事業的服務定價與收費機制尚不能滿足市場運作要求，尤其是污水處理費和垃圾處理費的標準與征收，制約了改革的進程。再如，現在特許經營協議的有效期一般規定為不超過30年，與公司法規定的公司年限存在操作性矛盾。而且，特許經營所要求的經營權抵押貸款在目前的商業銀行體制下不能順利推進。此外，特許經營制度依托的是有限產權的資產處置方式，強調在經營層面引入市場準入機制，在產權層面保障政府安全控制的一種科學的制度設計，但是這種設計卻面臨與目前產權改革處置方式不一致的問題。

在監管方面，盡管建設部部令中對市政公用事業市場化的監管問題進行了規定，但是由于缺乏更高層次的法規依據，部門規章的局限性使得行業部門在改革過程中難以實施有效的監管職能，導致了監管體系建設的滯后或監管缺位，部分項目出現了不規范操作，給改革帶來較大風險。如黑龍江省、吉林省的供熱改革中因為對經營者選擇不當的問題，致使服務質量低下，引起公眾不滿；山西晉州污水處理公司市場化改革之后，因為監管不到位出現污水廠長時間停運，造成嚴重的污染問題。

總之，受制于部門規章的法律效力范圍，盡管以上問題雖然大部分在《市政公用事業特許經營管理辦法》中基本都有規定，但是出現問題仍然難以解決。國際上在市政公用事業成功建立特許經營制度、推行私有化改革的國家，如英國、菲律賓等，都是在國家專門頒布的市政公用事業私有化改革法案下進行改革的，有效地避免了我國目前改革過程中所出現的上述問題。

市政公用事業關系國計民生，為了鞏固已經取得的改革成果，完善特許經營制度，為此，我們建議：

由國務院法制辦組織建設部等相關部門，認真總結市政公用事業近年的改革經驗，制定更完善更規范的特許經營行政法規，對相關問題提出明確的協調意見，以更好地推進市政公用事業引入市場機制的改革。

編輯：全新麗

贊