鄭興燦¹　魯春江²
（國家城市給水排水工程技術研究中心，天津　300074；大同市計劃委員會，山西　大同　037044）

　　摘　要：供水企業的財務平衡是實現按質按量安全供水目標的重要保證因素之一。由于歷史原因，我國水價普遍偏低的局面還沒有得到徹底的改變，水費收入不能滿足供水基礎設施正常運營和維修所需的資金，水價不能充分反映水的使用價值，造成了水的過度消耗。因此非常有必要進行實質性的水價改革，健全水價管理體系，通過成本控制和提高水價，使自來水公司能夠實現完全成本回收并達到合理的利潤水平，從而保障其正常運行和持續發展。
　　關鍵詞：城市供水；水價改革；建議
　　中圖分類號：TU991.64
　　文獻標識碼：B
　　文章編號：1000-4602(2000)05-0026-03

1　成功水價改革的主要特征和經驗

　　從國內外實踐來看，成功水價改革的主要特征表現為：
　　①　作為總體原則，水的供應與服務應以完全成本回收為目標來加以鞏固；水費費率設置必須保證供水企業的財務持續性，能夠回收所有的成本，包括所使用的資本的合理回報。
　　②　供水企業必須以商業為核心，要按照商業方式運營，盡可能降低供水服務的成本。
　　③　有效的供水需求管理需要經濟高效的價格機制和良好的水價結構，體現用水付費以及促進高效用水和節水工作。
　　實現“完全成本回收”的最重要一環是供水企業運營成本的確定。供水企業需要回收的成本應包括：運行維護費用、行政管理費用、折舊費用和利息等，固定資產中政府產（股）權的回報也是供水服務成本的組成部分。
　　在水價結構方面，國際發展趨勢是更加強調水價結構的設計，通過需求管理鼓勵水的高效利用和節水。水價內容包括兩個部分，由可變(用水計量)收費和固定(接入容量)收費組成。用水收費包含了近期運營(例如正常運營開支)和遠期運營(例如擴增成本)，其與增加的每一單位用水量或處理的污水量相關連。接入收費（或容量水費）滿足與服務相關的固定成本(例如資本服務成本、部分維護成本和更新)。

2　城市供水價格的改革建議

　　有必要通過法規的形式建立制度化、規范化、明細化的水價管理和調整體系。其核心包括：
　　①　水價管理制度要適用于所有類型的供水企業；
　　②　水價管理制度要在保持供水公司可持續發展的基礎上保護用戶的利益，根據有效的服務成本進行價格決策；
　　③　按照社會平均成本，理順成本構成與水價構成，建立和完善供水成本核算體系與定額標準；
　　④　按照前、后有別的原則，制定政府投入的資產與回報核算體系；
　　⑤　培育專門的中介機構，提供供水服務成本和水價的核算服務，提出水價調整咨詢報告；
　　⑥　水價的管理權歸屬當地政府，將審批過程簡化為一級、最多兩級；
　　⑦　價格評價和審批可由當地政府根據自來水公司的預算每年進行一次，批準后的價格立即執行；或根據多年度預算，確定多年度水價，并建立水價調整基金進行各年度收益與利潤率的平衡（調整）；
　　⑧　建立公開的上訴制度，允許自來水公司和用戶對調價中不公正或不合法的做法進行監督。
2.1　定價目標的確定
　　完全成本回收是自來水公司申請調整水價的一個基本目標，而社會承受力和對物價上漲的控制是政府部門在審批調價申請時的主要考慮因素。節約用水是水資源管理部門的主要目標。
　　完全的財務成本包括直接和間接的運行、管理成本，折舊、稅金、貸款利息和資產回報。目前許多自來水公司都不能實現完全成本回收，而是靠政府補貼維持。
　　因此，為保證自來水公司的長期可持續發展，在定價和價格審批時應以完全成本回收為目標。社會和政治因素可能阻礙完全成本回收價格的實施，但通過有效的溝通和公眾的參與能夠促進完全成本回收的實現。另外，提高企業、居民承受力的主要途徑是加強公眾宣傳，并針對確實需要得到資助的家庭給予直接的資助。為鼓勵居民節約用水，水價結構中對居民的優惠應該減少。據調查，水價提高對物價水平的影響是微小的，在評價調價申請時不應重點強調對物價上漲的影響。
2.2　供水價格調整的法規化、制度化
　　供水價格調整的法規化、制度化可以為水價調整提供法律依據和基礎，是水價改革的最重要保證手段之一。
　　深圳市是我國第一個制定關于水價的具體法規的城市，在深圳特區供水與用水條例中論述了水價確立的過程，確定了自來水公司積累資金及法律所允許的利益范圍，建立了價格調整基金，制定了價格調整的原則，并且闡明了水費收取程序。實踐表明，深圳市的做法是成功的，其經驗值得借鑒和推廣。
2.3　供水價格審批程序的改革
　　目前調價審批過程既復雜又費時，且涉及到政府每一級部門的好幾個機構，所需時間較長，因此有必要進一步變革現有的水價調整申請和審批程序：
　　①　水價的管理權仍歸屬當地政府，將審批過程簡化為一級、最多兩級；
　　②　調價申請應包括對預期成本和用水需求的分析，調價的目標是避免虧損；
　　③　調價申請中應列出價格計算過程，表明推薦采用的水價如何能回收成本、達到利潤目標以及滿足未來的需求；
　　④　調價申請應重點放在成本、與供水直接相關的問題以及完整詳細的預算上；
　　⑤　調價申請應系統地列出所要求的全部信息，這將有助于提高調價申請過程的透明度。
2.4　價格調整的頻率
　　價格的調整應有助于保證自來水公司實現完全成本回收。在我國，隨著成本的上升使得自來水公司不得不要求調價，但調價的批準和實施具有明顯的不確定性和主觀性。在建立水價調整制度中，水價應與預算保持一致，在批準過程效率足夠高的情況下，可以采用每年進行調整的辦法，每年的調價應根據預算成本進行詳細的價格計算。如果價格批準過程較長，可以按每3～5年準備一個完整的調價申請，每次的價格調整應根據物價上漲的指數進行計算，或根據預測確定中期水價，并通過水價調整基金平衡不同年度的收益。申請中應回顧自上一次調價以來的財務狀況、現行水價的計算和預期價格的計算等。
2.5　水價結構的確定
　　通過價格計算來支持價格調整，但計算價格并非一定都能得到調整。在實際水價確定過程中，所批準的價格還反映了政府在考察了當地經濟的具體條件和價格趨勢之后所持的態度，以及政府投入和回報的核定準則。目前普遍采用的是簡單的計量水價，水價中沒有包含固定收費（但部分城市收取接管費之類的費用），自來水公司為回收成本和籌集資金在水費賬單中加入了許多其他收費，這種狀況應當改變。在確定水價結構時應充分注意：
　　①　計量水價有利于節約用水，并且容易管理，應繼續采用；
　　②　根據供水服務全過程的成本構成，理順和規范水價的明細構成；
　　③　供水公司應主要靠基本水費回收成本，水費賬單中應清楚地列出基本水費和其他收費，而其他收費應盡量減少；
　　④　有必要繼續實行超額用水罰款制度或設立節約用水費用的構成組分，作為控制用水的重要經濟手段，這部分收入由政府專門機構單獨管理，用于節水設施和其他管理行為，而不應用于供水；
　　⑤　兩部制水價（包括計量水價和固定收費），可促進供水公司收入的穩定和加強節約用水，值得推廣，但這種價格結構難于管理，核算較復雜；
　　⑥　資本成本中有必要根據前、后有別的原則包含政府資本投入和回報，以體現真實的制水成本。
2.6　供水成本與價格的計算
　　我國的價格管理辦法基本上是按利潤水平制定的，《城市供水價格管理辦法》及部分城市的現有供水條例明確規定了資產利潤率或凈資產利潤率的水平，但沒有限定成本水平。因此需進一步明確和細化有關成本水平和投資報酬率的規定，允許的成本只能是在保持供水系統有效運行時的成本，不應包括與運行無關的成本。具體實施時可以考慮：
　　①　用成本除以預計的售水量來估計平均水價。對不同類型用戶實行差別水價。兩部制水價包括固定收費和計量水價，成本首先按用水量和固定收費進行分配。各供水公司的價格計算有所不同，但基本思路是一致的。
　　②　按預算成本和預測的用水需求估計水價。
　　③　在復雜的價格結構中，例如兩部制水價，價格計算應包括明確的成本分攤方法。不同用戶之間的價格差異會使價格計算復雜化，許多國家根據不同用水客戶服務成本的差異來確定價格的差異，這種方法體現了公平負擔的原則，對大用水量的工業企業和機關客戶有利，而對居民和商業客戶不利。在我國，對居民優惠的水價反映了政府對承受力的考慮，但居民水價低于完全成本回收的水價時，對于非居民客戶的水價應能保證供水公司的成本回收。
　　④　準確、詳細和全面的財務報告是有效管理必不可少的組成部分。作為回收全部成本的第一步，供水公司的財務體系必須提供包括運行、維護和管理成本在內的所有主要成本的數據資料。在根據完全成本計算供水價格之前，財務部門應提供完全的供水成本材料。
　　⑤　目前自來水公司采用傳統的商業會計準則，成本按實物分類而不是按用途分類。而詳細的價格計算通常需要成本按用途及實物分類，以便于進行詳細的價格計算和過程分析。
　　⑥　有必要培育專門的中介機構，承擔供水成本與價格的公正核算。供水成本的核算要體現社會平均成本的原則，以促進供水企業的科技進步。
2.7　供水成本的降低
　　對于供水公司近年來的虧損是由于成本增長過快還是水價未能提高而引起的，人們尚有爭議。有證據表明，不良投資、成本控制乏力和經營管理欠佳也是造成虧損的重要原因。對供水公司來說，要獲得完全的成本回收，不再依靠政府補貼，除了水價調整外，成本控制也是解決問題的必由之路。
　　近年來，我國城市供水公司的總成本平均以每年20%～40%的速度增長。在組合成本中，勞動力成本及其他成本（包括行政、稅收、利息和各種正常開支）增長速度很快，其余成本也顯示出相對較快的增長速度。
　　從單位成本的角度分析，勞動力成本、折舊費和售水費是引起供水成本增加的最主要因素。在成本增加的背后，機構因素也在起作用，比如有關部門及地方政府根據各地的社會目標對供水公司制定了明顯偏高的人員定額，加上職工的實際收入水平往往明顯高于社會平均水平，因此供水公司難以控制自身的勞動成本，減員將是最主要的增效途徑之一。
　　在大型基建項目融資、折舊費和售水費等方面也存在著同樣的問題，造成成本偏高。由于供水工程往往由政府負責籌資和建設，加上工程決策過程的監督指導機制不健全和缺乏切實有效的科學決策支持，造成工程投資偏高、不良資產增加和工程設施有效利用率低，使供水服務的資本成本明顯增加。對于政府決策不合理所造成的資本成本增加，由用水客戶來承擔具有不合理性，因此在供水服務的凈資產核定或水價核定中，應對此加以考慮。
　　在許多城市，供水水源受到污染，解決的方法通常是更改水源或水處理工藝，前者往往大幅度增加資金投入，資本成本明顯提高，后者資本成本和直接運行成本均增加。這種情況實質上屬于環境污染治理成本的一種轉嫁，完全由用水客戶來承擔也是不合理的。
　　明確管理者的權利和義務將有助于促進供水公司的成本控制。建立供水過程的成本標準定額，有利于加強對供水公司的評價和約束，減少不必要的成本支出。對于供水企業內部的成本控制，供水公司必須有獨立的財務和運行管理權，并承擔相應的責任。采取目的與實物相結合的成本分類方式，以及層層分解的成本責任分擔方式，將有助于供水運營成本的降低。

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收稿日期：2000-01-27