聶梅生
(建設部科學技術委員會，北京100835)

　　摘　要：就中國21世紀的熱點之一——城市水業的發展問題，全面闡述了進行水管理體制改革的必要性和緊迫性，并從戰略與規劃、政策與法規、科技與產業等 三個層次綜合研究了今后我國城市水業發展的實施策略。
　　關鍵詞：城市水業；管理體制；發展策略
　　中圖分類號：X2
　　文獻標識碼：B
　　文章編號：1000-4602(2001)10-0020-03

　　就全球發展戰略而言，21世紀將是可持續發展戰略走向實施的世紀。中國在實施可持續發展戰略中，水的可持續發展處于十分重要的地位，正如江澤民總書記指出：“水是人類生存 的生命線，是經濟發展和社會進步的生命線。”正是由于水已經成為我國經濟和社會發展的重要制約因素，這就必然引發政府部門、社會各界就水的發展戰略、管理體制、技術路線、市場開發等進行全方位的關注。水已經成為中國21世紀的熱點問題，凡是能形成世紀熱點的 問題就一定會蘊藏著巨大的改革和發展機遇。水有其自然屬性，它既是一種特殊的、不可替換的資源，又是一種可重復使用、可再生的資源；水又有其經濟和社會屬性，不僅工業、農業的發展要靠水，水更是城市發展、人民生活的生命線。研究水問題，不能脫離水的屬性和歷史背景，現就城市水業的發展框架發表如下意見。?

1 城市水業的形成和發展

　　古今中外，人們傍水而居，并進而發展成為村落、城市，而城市從來就和水共枯榮。回顧城市水業的發展歷程，將會給未來以啟迪。?
　　近代的城市水業源于管道工程，在此基礎上隨著管道末端用戶對水質要求的不斷提高和城市污水排放標準的設定，水處理設施(包括給水凈化廠與污水處理廠)就成為現代城市基礎設施 中最重要的組成部分。
　　自20世紀80年代以來，全球性的淡水資源短缺問題愈演愈烈，繼而造成城市、工業和農業供水緊張。為了解決這一問題，開源節流是必選之途，城市節水和污水回用就是節流措施之一 。從根本上來說，節水(Water Conservation)和水回用(Water Reuse)是為了解決水量問題。
　　隨著工業化、城市化進程的加快，水污染問題隨之擴散到各個領域。因此，解決水的問題就必須考慮水質、水量雙重因素。水的再生利用(Water Reclamation)就是考慮了城市、工業、農村等多用戶的需求，從而引入了水質、水量概念。目前美國相當數量的污水處理廠在針 對這一目標進行升級換代的改造，并將原有的污水處理廠(Wastewater Treatment)改稱為水再生利用廠(Water Reclamation)。
　　當人類社會進入20世紀90年代，隨著可持續發展戰略的提出，人與自然的關系從控制、改造轉變為協調、共生，需要綜合考慮水的自然屬性、經濟屬性與社會屬性。于是在最近，國際上進一步提出了水的生態循環概念(Water Recycling)，并已被歐美發達國家所采用。這是以水的可持續發展為宗旨，綜合地考慮了水的生態環境及再生循環。?
　　在全球對水問題空前關注的大背景之下，根據我國水資源和城市發展的狀況，可按照戰略與規劃、政策與法規、科技與產業等三個層次綜合研究今后我國城市水業的發展問題。?

2 戰略與規劃

2.1 兩種認識觀
　　當前，關于水的問題存在著兩種認識。一種是將主體和客體分離，認為人類對于水是一種控制、利用和改造的關系，也就是將水作為一種使用對象或者管理對象來考慮。這就產生了將 水按用途劃分，如：城市、工業、農業用水等，并由此將水資源、城市用水、農業用水、工業用水等分別劃歸不同的政府部門管理，從而形成了我國當前多龍治水的局面。應該說，這種體制已經成了當前急需解決的制約性問題。但體制上的改革如果僅僅是將水資源管理擴大到水流域管理，進而從水源頭管理延伸到水龍頭管理，這仍然是沿著原來的思路擴展，只不過從形式上體現了綜合管理，而實質上是擴大了部門的管理權限。如不轉變觀念，由多龍治水改為獨龍治水，非但不能解決當務之急，還會引發新的問題。例如過分強調以南水北調來解決北方城市的缺水，其僅僅只是考慮了水資源這一個方面，而水的生態平衡則是更為重要的另一方面。
　　另一種認識是將人類的經濟、社會活動和大自然的客觀規律協調考慮，認為二者是融合共生的，需對過去業已被破壞的生態環境進行恢復或修復，例如中央提出的“退耕還林(還草)、退田還湖”等措施就是從生態的可持續發展戰略高度所提出的英明舉措。當前中國的水問題 比以往任何時候都更為嚴峻：洪澇、干旱并存，資源性缺水和水質性缺水同在……。造成這 種局面是由于資源過度開發，生態被破壞而引起的，解決這一問題也就必須從根子上抓起。水本來就與天文、地理、人類在城鄉中的各種開發活動等密切相關，水在自然界的生態循環是由各個環節組成的，無論是哪一個環節出了問題都會造成歷史性的、甚至是災難性的后果。因此，管水也好，治水也罷，一定要尊重客觀規律，在中央的統一部署下以優化水的生態循環為長遠目標，協調一致抓好系統中的每一個環節，環環相扣才能促進經濟、社會的可持續發展。城市是我國工業化、現代化進程中的重要陣地，水是城市發展的生命線，抓好城市水業工作是我們責無旁貸的歷史使命。?　　發達國家在總結了半個世紀的經驗和教訓之后，紛紛進行了水的管理體制改革，美國在20世紀末提出了“水區”(Watershed)的概念：“水區是由可劃分的水系、排放系統、以及接收水體界定的地區或范圍”。
　　水區是由水資源、供水系統、排放系統和用戶組成的一個最優化的管理范圍，一個城市可以分為幾個水區，一個水區也可以涵蓋幾個城市。由此可見，水區管理不同于流域管理。?
　　考慮到中國目前的管理體制，并有利于和現行的法律、法規接軌，在城市管轄范圍之內，按照水的生態循環理念進行綜合管理是現實可行的。今后，可根據發展趨勢再拓展到相關的地域和其他領域，以進一步擴大管理范圍。?
　　城市水業的管理范圍應包括：城市供水廠、污水處理廠、相關的設備與設施生產廠商等水行業的企、事業單位。?
2.3　城市水利用規劃
　　應加強城市總體規劃中的水專項規劃，并建立嚴格的審批制度。按照水的可持續發展觀念編制城市水利用規劃，內容應包括：
　　①水量平衡模式，包括地面水、地下水、雨水、海水等水資源平衡，供水、排水、污水再生利用等總量平衡；?
　　②供水規劃；?
　　③節水規劃；?
　　④污水處理與再生利用規劃；?
　　⑤水的生態循環規劃；?
　　⑥各類水工程設施的規模和布局，包括水源工程、供水工程、集中與分散式污水處理與回 用工程、城市住宅小區的水規劃與工程設施等。?
　　據專家測算，如果以城市供水量為基準值(以100%計算)，采用表1列出的城市用水規劃優化 組合方案，可以將用水效率提高到120%、180%、甚至300%。

表1　城市用水規劃方案的優化組合 編號 名稱 選項 用水效率（％） 1 供水量 1 100 2 節水(Water Conservation) 1+2 120 3 水回用(Water Reuse) 　 　 4 水再生利用(Water Reclamation) 1+2+3+4 180 5 水生態循環(Water Recycling) 1+2+3+4+5 300

　　由表1可見，城市用水規劃中的總量平衡是十分重要的。要提高用水效率、就必須優化組合各種可行的節水、水回用和水循環利用方案。?

3 政策與法規

　　當前，應根據戰略規劃制定相應的政策法規，以形成全面、系統的政策框架。在現有的政策 法規基礎上，應考慮增加和修改完善以下幾個方面：?
　　①研究制定有關城市水再生利用的法律、法規，可考慮按照中國城市水資源和用水情況，分為極度缺水、嚴重缺水、缺水城市等幾類，根據不同情況制定相應的政策法規，包括城市節水、治污、水再生利用等內容，此項工作應上升到國家級的法律程序。?
　　②強化《城市規劃法》中有關水利用規劃的部分，加強水專項規劃的力度，形成更為完善、可控制的城市水利用規劃，并建立該項規劃的審批制度。?
　　③建立并完善城市水業的金融體制，借鑒國外經驗將國家撥款、金融債券、市場投資等進行有效的組合，以便加快城市水業的基礎設施建設。制定合理的水價政策，包括水的再生利用價格政策。?
　　④抓緊制定有關水再生利用的技術政策和產業政策，指導行業科技進步和相關產業的發展 。?
　　⑤積極推動城市水行業的管理體制改革，改變長期以來所形成的將城市供水、排水分開管 理的體制，逐步形成有利于城市水業綜合管理的新機制，便于統籌規劃、合理布局、點面結合、分步實施，以機制創新推動行業的發展。?

4　科技與產業

　　科學技術是第一生產力，技術創新是當今經濟和社會發展的動力，在知識經濟時代更加需要以先進的生產力來改造和帶動傳統行業的發展。在科技與產業這一個層面上應著力做好以下幾個方面的工作：
　　①重視基礎學科的建設。?
　　學科建設是人才培養的基礎，國際上發達國家對給排水學科早在20世紀80年代就進行了調整，形成了給排水合一、以可持續發展為目標的綜合性學科，我國目前也正在對給排水學科進行從內容到名稱上的調整。
　　②制定有關城市污水再生利用的技術標準和規范。?
　　標準的制定一方面要針對不同的用水對象，例如回用到補給地面或地下水水源、工業、市政景觀、小區雜用和農業灌溉等的水質，其要求是不一樣的，應在充分調查研究的基礎上，吸收國內外的先進經驗，盡快出臺既適合國情又與國際接軌的城市污水再生利用的標準和規范 。?
　　③整合先進適用技術，加快技術創新步伐。?
　　傳統的水處理技術是針對單項水質指標的(如混凝、沉淀、過濾、消毒等)。隨著水污染的加劇和人們對水質要求的提高，在污水處理方面為了達標排放，已從單項技術發展到了系統技術(如生化處理、物化處理等)。為了解決水資源短缺等更深層次的問題，要綜合考慮水質和水量的需求，因之對技術提出了更高的要求。只有對不同領域的技術進行優化集成，例如將傳統的給排水技術與現代生物技術、光電技術、膜技術等進行集成，才能實現城市水業進一步發展的目標。
　　④建立各種類型的水再生利用示范工程。?
　　示范工程不僅是摸索經驗、典型突破的引路工程，而且是技術創新和體制創新的綜合載體。經驗證明，示范工程的榜樣力量是無窮的。當前應組織力量在以下方面進行示范：?
　　a.針對資源性缺水城市建立以水的再生利用為目標的示范工程；?
　　b.針對水質性缺水城市建立以治污和水源恢復為目標的示范工程；?
　　c.針對沿海缺水城市建立海水利用示范工程；?
　　d.針對新建住宅小區建立節水和水回用綜合示范工程；?
　　e.針對城市污水回用到工業用戶建立示范工程；?
　　⑤利用市場機制推動產業化進程。?
　　我國城市水業的發展，不可避免地要逐步走向市場，借鑒發達國家的經驗，提前研究市場化問題是為中國加入WTO以后所面臨的競爭做好準備。關于水權、水市場等提法在不同的體制下應賦予不同的含義，我國水業的市場很大，不能僅限于以水資源為主線的市場。在合理的價格機制下，城市供水可以實現產業化，就是城市污水處理、污水回用、海水淡化等也都應當引入市場機制，尤其是高新技術的發展使水處理設施更趨向集成化和裝置化，這將給傳統的城市基礎設施賦予新的、產業化的內容。?

5　結語

　　城市水業在新世紀中是一個大舞臺，經濟和社會的發展則離不開城市，而水又是城市的生命線。所以，開創城市水業的新局面是我們的歷史責任。?

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　　E-mail:nms@chinahouse.gov.cn
　　收稿日期：2001-08-30