導(dǎo)讀：對(duì)于政府購買服務(wù)變成地方政府變相融資通道的批評(píng)不絕于耳，甚至把戰(zhàn)火一直燒到了政府購買服務(wù)的PPP，公益性項(xiàng)目不適合PPP的論調(diào)再次被重提。為此，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤撰文，探討如何避免地方債務(wù)放大與效率未被提高。

2014年財(cái)政部、發(fā)改委以各類文件啟動(dòng)PPP以來，2015年點(diǎn)滴項(xiàng)目落地(在市政環(huán)境領(lǐng)域，廠網(wǎng)一體化的池州項(xiàng)目和區(qū)域流域治理的那考河項(xiàng)目可以稱為未必完美但值得肯定而應(yīng)該繼續(xù)分析的階段性代表作)，而2016年上半年，以海口六個(gè)流域治理包、遷安海綿城市包等代表性項(xiàng)目落地，雨滴在局部已經(jīng)開始變成陣雨。

近期PPP已經(jīng)進(jìn)入中央級(jí)文件(2016年18號(hào)文)，特許經(jīng)營(yíng)和PPP立法以二法歸一的趨勢(shì)進(jìn)入法制辦，但實(shí)際進(jìn)度尚在徘徊;與此同時(shí)，財(cái)政部的PPP財(cái)政管理辦法征求意見稿亮相倒是力度空前，由此令人感覺PPP全面啟動(dòng)在即。

此外，對(duì)于政府購買服務(wù)變成地方政府變相融資通道的批評(píng)不絕于耳，甚至把戰(zhàn)火一直燒到了政府購買服務(wù)的PPP，公益性項(xiàng)目不適合PPP的論調(diào)再次被重提。

一、目前PPP2.0在國(guó)內(nèi)推行以來，總結(jié)而言被爭(zhēng)議的主要有如下六個(gè)方面：

1.地方政府融資沖動(dòng)難抑，購買服務(wù)型PPP甚至購買服務(wù)本身都被過度運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，地方債務(wù)暗渡陳倉有被放大的風(fēng)險(xiǎn)(目前還僅僅是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，制度完善前社會(huì)資本用腳投票依然謹(jǐn)慎，但如果按財(cái)政管理辦法出臺(tái)強(qiáng)化地方政府剛性兌付，則該風(fēng)險(xiǎn)有放大的可能);

2.投融資與工程施工成為PPP的主旋律，以基金等創(chuàng)新為名基于地方政府支付信用的金融加杠桿也偶有突破，作為PPP項(xiàng)目之根本的績(jī)效評(píng)價(jià)卻依然粗糙，部分項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率提升不足;

3.各類法規(guī)缺乏頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，頭疼醫(yī)頭，公共服務(wù)體制頂層結(jié)構(gòu)無人考慮;

4.部委合作不暢，推概念均走泛化，特許經(jīng)營(yíng)、政府購買服務(wù)PPP各自擴(kuò)容重疊而導(dǎo)致無法明晰核心邏輯。再加上地方政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)各懷目的私下推搡，地方某些項(xiàng)目紛紛走形，影響了PPP落地效果的破題;

5.PPP項(xiàng)目規(guī)模巨大且績(jī)效考核不突出，工程公司類央企依據(jù)融資成本和身份優(yōu)勢(shì)拔得先機(jī)但卻未必能顯示建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率的提升;

6.國(guó)內(nèi)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)長(zhǎng)期存在的關(guān)系市場(chǎng)、低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、虛假招標(biāo)和拖欠押款等商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不良環(huán)境未有改善，地方政府與企業(yè)均有責(zé)任，公平誠信需制度化解決方案。

二、基于上述爭(zhēng)議，筆者表達(dá)以下六個(gè)觀點(diǎn)：

1.PPP本身屬于地方政府公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)模式雙重目的的重大改革，應(yīng)耐心和持久的有序推進(jìn)，對(duì)出現(xiàn)問題應(yīng)以及時(shí)總結(jié)和持續(xù)改進(jìn)為出發(fā)點(diǎn)，以積極態(tài)度調(diào)整并堅(jiān)持前行;

2.在各方面條件均不完善之際，當(dāng)前PPP落地率其實(shí)本無須太高，PPP的核心是提高效率，而以PPP帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)GDP帶來的風(fēng)險(xiǎn)卻要大于傳統(tǒng)公建模式。由此，筆者甚至希望在近三年P(guān)PP的落地速度都應(yīng)該慢些，同時(shí)對(duì)已落地PPP經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)回顧和充分交流反而更為重要;

3.某些項(xiàng)目上傳統(tǒng)公建模式效率不高鋪張浪費(fèi)情況曾百受詬病，不能因PPP當(dāng)前被爭(zhēng)議而被忘記初衷;同時(shí)，傳統(tǒng)公建模式依托專業(yè)化地方公共服務(wù)國(guó)有企業(yè)也有其優(yōu)勢(shì)和合理性，在發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)化機(jī)制較好的專業(yè)化公共服務(wù)國(guó)企(E20環(huán)境平臺(tái)稱之為環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖B方陣)對(duì)比社會(huì)資本(產(chǎn)業(yè)地圖A方陣)優(yōu)勢(shì)各有千秋，兩者對(duì)比共存比較發(fā)展是理性選擇;

4.非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的購買服務(wù)型PPP(環(huán)保基本落在該區(qū)域)，是中國(guó)需要大力推進(jìn)的PPP類型之一，而特許經(jīng)營(yíng)模式并不符合其內(nèi)在邏輯。以公益性項(xiàng)目融資成本高于公建模式為由否定其可以采用PPP模式的觀點(diǎn)之所以出現(xiàn)，其實(shí)是忽視了這類PFI型PPP可以帶來的專業(yè)和效率提升的意義和價(jià)值本應(yīng)遠(yuǎn)大于簡(jiǎn)單顯示為數(shù)字比例差距的融資成本，而這之所以又情有可原恰恰是因?yàn)楫?dāng)前的這類項(xiàng)目實(shí)操中確實(shí)也常常未能足夠展示在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上的效率提升。為避免簡(jiǎn)單拉長(zhǎng)的BT化，在績(jī)效考核上對(duì)這類項(xiàng)目尤其需要有針對(duì)性的設(shè)計(jì);

5.PPP的一個(gè)初衷是讓地方政府告別開發(fā)型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，而要實(shí)現(xiàn)該方向最終離不開地方政府告別土地財(cái)政，那么公共服務(wù)價(jià)格的使用者付費(fèi)和污染者付費(fèi)終須全面落地，雖然此目標(biāo)之到達(dá)有待時(shí)日，在當(dāng)前PPP設(shè)計(jì)中需要對(duì)此及早考慮;

6.公平競(jìng)爭(zhēng)、信息公開和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)是當(dāng)前要義，需要結(jié)合制度建設(shè)大力推進(jìn)。

三、具體而言，筆者有如下六點(diǎn)建議：

1.建議在市政公共服務(wù)領(lǐng)域，由住建部、發(fā)改委與財(cái)政部三合一，結(jié)合政企邊界、價(jià)格體系改革、地方公共服務(wù)專業(yè)化國(guó)企發(fā)展和公共服務(wù)的保障屬性，研究涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)問題和改革路徑圖;

2.嚴(yán)格區(qū)分政府購買服務(wù)和政府購買服務(wù)型PPP，堅(jiān)決杜絕借道前者的融資行為;(具體手段可以等待對(duì)地方政府預(yù)算管理更熟悉的相關(guān)人士予以補(bǔ)充)

3.區(qū)分經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的不同PPP特性，以一法二分來區(qū)別對(duì)待：

3.1不依賴政府補(bǔ)貼的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(燃?xì)狻⒏咚俟贰⑼＼嚦潆娫O(shè)施、某些區(qū)域開發(fā)或者園區(qū)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目等)種類較少，適用特許經(jīng)營(yíng)需要關(guān)注的重點(diǎn)是壟斷經(jīng)營(yíng)下對(duì)用戶和民眾的權(quán)益保障，以及對(duì)過高經(jīng)營(yíng)收益的削峰模式;

3.2 依賴政府補(bǔ)貼的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需一分而二，直接經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(供水、供熱、旅游、養(yǎng)老、地鐵等)更適合特許經(jīng)營(yíng)，而非直接經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(污水處理廠、垃圾焚燒廠等)更適合政府購買服務(wù)PPP的內(nèi)在邏輯，需要分開制定相應(yīng)規(guī)則和推進(jìn)模式，前者股權(quán)合作模式較為常見，而后者BOT模式依然適合;

3.3 純粹依賴政府補(bǔ)貼的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(環(huán)保大部分屬于此區(qū)間，部分打捆上款中所述的非直接經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目)適合政府購買服務(wù)的PPP;

說到此處，筆者并不支持PPP財(cái)政管理征求意見稿中所說的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)收取的條款，在存在政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目收取特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)實(shí)際上是增加稅負(fù)的財(cái)政資金循環(huán)模式，對(duì)于3.1款所屬純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以在要約中采用其他更靈活的削峰模式，而選擇收取特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)會(huì)帶來對(duì)PPP的公益屬性的模糊化。

4.PPP以外，高度重視專業(yè)化屬地公共服務(wù)公司(B方陣)的發(fā)展與改制，結(jié)合第1條和國(guó)企改革方向，劃清政企邊界，建立屬地特許經(jīng)營(yíng)制度(與PPP的特許經(jīng)營(yíng)制度對(duì)比討論)，促進(jìn)地方公共服務(wù)發(fā)展，并與PPP模式進(jìn)行深入比對(duì)。

5.嚴(yán)格執(zhí)行10%的地方財(cái)政可承受力評(píng)價(jià)，并即刻開展各縣市的PPP項(xiàng)下支付責(zé)任大調(diào)查和信息公開行動(dòng)，要求各縣市上報(bào)PPP項(xiàng)下全部支付責(zé)任，并公示以接受社會(huì)資本監(jiān)督和補(bǔ)充，以全面摸清各市縣政府PPP支付家底，也可避免社會(huì)資本與不具備相應(yīng)支付能力的地方政府簽約PPP擴(kuò)大地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);此外，10%可承受力評(píng)估需要結(jié)合中央轉(zhuǎn)移支付、國(guó)際金融組織主權(quán)貸款、專項(xiàng)基金等政策性資金來統(tǒng)一計(jì)算考慮，同時(shí)如屬必要需要突破則應(yīng)獲得上級(jí)的發(fā)改和財(cái)政部門特別批準(zhǔn)以及轉(zhuǎn)移支付資金補(bǔ)充(補(bǔ)充下，目前各地對(duì)上述各類政策性資金對(duì)接PPP的操作模式上認(rèn)識(shí)混亂，也需要盡快出臺(tái)文件予以明確);

6.鑒于目前定量VFM由于數(shù)據(jù)積累缺乏和方案比對(duì)難度太大難以落地，定性模式又容易流于形式，筆者建議在VFM階段應(yīng)轉(zhuǎn)而關(guān)注對(duì)未來合同中擬設(shè)置的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)估方法的充分論證。為避免拉長(zhǎng)BT化，這一點(diǎn)對(duì)公益性項(xiàng)目的PPP尤為重要。實(shí)際上，這個(gè)階段的咨詢公司沒有能力也不該由其優(yōu)化現(xiàn)有發(fā)改委立項(xiàng)的方案(目前社會(huì)資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目鳳毛麟角，而政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目需提前完成發(fā)改委立項(xiàng)手續(xù)，實(shí)操中這種立項(xiàng)過程很接近原有公建模式)，而在社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)評(píng)審階段倒是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)評(píng)比各家社會(huì)資本對(duì)原有立項(xiàng)方案的優(yōu)化水平，那么在這個(gè)角度來看，我們的PPP流程關(guān)注重點(diǎn)與我們?cè)谠撾A段應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)好像恰恰完美錯(cuò)配。

編輯：趙凡