基礎設施PPP準入問題亂象、危害及再思考

時間：2017-07-25 16:12

來源：中國水網

作者：張繼峰

二是即使市場參與者能夠識別這類項目的風險，但由于地方政府推出項目有先后順序，推出在先的項目占用了政府的財政支付能力，使得推出在后的項目無法獲得社會資本投資和金融機構融資。而推出在先的項目，很多不是國計民生的重點項目，是一些面子工程和形象工程項目，甚至是地方政府的奢侈工程(如某些地方政府以建“文化中心”、“體育公園”的名義建設政府辦公大樓、高爾夫球場)，而推出在后的環保、水利等國計民生工程，卻因財政支付責任已突破“10%紅線”，政府支付能力不足而無法推行。如果不對項目進行準入審核，這一問題無法避免。事實上，在PPP的基本制度——國家發改委2014年頒行的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見(發改投資〔2014〕2724號)》中，這一思想已有所體現：“2724號文”在“操作模式選擇”部分，對“非經營性項目”提出了“要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益”的具體要求。

二、對策與建議

在黨中央、國務院提出“加強政務誠信建設”、“依法保護私有產權”，“決不能‘新官不理舊賬’”的今天，對于與政府信用和私有產權保護密切相關的PPP項目和和基礎設施投資項目，由于GDP導向和地方政府投資沖動，不能依靠地方政府的自律自我控制，而是要從體制機制上入手，嚴把準入關。

筆者建議，相關政策制定部門應建章立制，至少在三個方面對PPP項目和基礎設施投資項目予以準入規范：

1.一視同仁。對于基礎設施建設和公共服務項目，無論采取何種模式，只要涉及到政府支付義務(包括政府購買服務的工程項目)，都按“政府資本性支出”統籌規范，都納入一定的監管標準，確保政府債務、政府支付責任可測、可控。

2.總量控制。對于擬投資建設的回報方式為政府付費和可行性缺口補助的基礎設施建設項目，根據地方財政收入、財政支出等財力指標，設定政府支付責任的總量控制紅線(例如PPP為“10%”，其他非PPP為“10%”)，引導地方政府在總量控制范圍內發起PPP項目，以及其他基礎設施建設項目。

3.先后順序。地方政府推出的政府負有支付義務的基礎設施建設項目，應有先后順序，關系國計民生的、為最廣大人民群眾受益的項目必須優先推出，必須確保支付;對于“文化中心”、“體育中心”、“產業園區”等項目，要嚴格評估其必要性，嚴格審核和控制其建設內容、總投規模，確需建設的，內容和規模合理的，予以核準;對于盲目建設的形象工程、面子工程、奢侈工程，應不予核準。

這些標準的執行、監督、核準工作，應由高于項目實施所在地方政府的機構或部門獨立行使，且應確保這些工作不受地方政府的干涉。

有人可能會提出質疑：基礎設施建設項目，如果設置前端準入環節，與“放、管、服”(簡政放權、放管結合、優化服務)的精神不符。事實上，李克強總理提出的“把能取消的前置審批項目盡量取消，“能給市場做的要盡量還給市場”，是有一個前提，即“在加強監管的前提下”。因此，對于完全市場化的基礎設施建設項目，即使用者付費的項目，不需要設置前端準入;但對于涉及到政府支付義務的項目，設置前端準入，即是“加強監管的前提”，其精神實質是對于不同類型的項目，要做到分類實施，有收有放。