導言

　　生態補償機制在我國已實施近20年，流域生態補償已有10年的時間。十年間，我國流域生態補償機制的探索上取得了一定成績，如安徽-浙江新安江流域生態補償模式等。同時，我國仍然處于流域生態補償的初級階段，資金來源渠道過于單一、補償的覆蓋范圍有限、補償數額不足，缺少相關政策體系和科學的技術方法實踐，欠缺通過補償機制撬動地方綠色發展的探索。作為新安江論壇籌備理論研究與為城市綠色發展路徑探索的一部分，新安江綠色發展有限公司聯手E20研究院，在2017年7月8日舉辦主題為“兩山論下的流域生態補償機制”的環境戰略沙龍，以新安江流域作為典型案例，總結經驗，理順關系，從目前我國流域生態補償存在的現實問題出發，探討與推動流域生態補償2.0時代的發展方向。來自政府、企業、科研單位的20多位代表參加了本期沙龍，在多個問題上形成共識，E20研究院撰寫成《環境產業藍皮書》系列之七十——《流域生態補償2.0時代的新變革》，以供產業各界參考。

　　流域生態補償機制的內涵

　　流域生態補償作為生態補償的一個重要分支，是隨著生態補償概念的不斷豐富逐漸發展起來的。生態補償自上世紀90年代開始，該領域的學者就開始進行相關的研究。總的來看，20世紀90年代前期的文獻中，生態補償通常是生態環境損害者付出賠償的代名詞；而20世紀90年代后期，生態補償則更多地指代針對生態環境保護、建設者設立的利益驅動機制、激勵機制和協調機制。總的來說，國內學界對生態補償的內涵有著大體一致的認識，但是由于學科背景和研究方向不同，學者們給出的生態補償定義仍然不盡一致。

　　所謂流域生態補償機制，是一種以保護流域生態系統功能和促進人與自然和諧為目的，依據生態系統服務價值、生態保護成本以及發展機會成本，運用財政、稅費、市場等手段，調節生態保護者、受益者和破壞者經濟利益關系的制度安排。這一定義采自于環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師王金南等于2006年發布的文章《關于我國生態補償機制與政策的幾點認識》。

　　結合新時代發展需求，E20研究院認為，上述所補償的成本，包括上游為了維護如此高的生態系統服務功能而損失的發展機會，以及維護高生態服務功能所進行的生態保護投入，這里包含產業結構調整的成本。流域生態補償即是補償上游地區的綠色發展能力，同時也是強化下游地區綠色發展資本的共贏機制，這是上游與下游能夠認同補償機制長效發展的一個理論基礎。

　　生態文明建設框架下，流域生態補償機制進入“2.0”時代

　　新世紀之初，黨中央、國務院即對生態補償工作高度重視，針對推進生態補償、流域上下游橫向生態保護補償機制等做出了許多重要決策部署。2005年中共十六屆五中全會在《關于制定國民經濟和社會發展的第十一個五年規劃的建議》中首次提出要建立生態補償機制。在2007年環保總局發布的《關于開展生態補償試點工作的指導意見》（環發〔2007〕130號）文件中，明確把流域水環境保護生態補償納入試點的范圍，E20研究院認為，我國流域生態補償1.0時代就此開啟。

　　2012年，中共十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局。2015年，中共十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。由此，生態文明建設的總體框架基本定型。新的政治形勢下，生態補償機制的地位再次被提升，推動首個跨省流域補償-新安江流域補償機制的落地，強化了以行政為主要手段的流域補償1.0時代的特征。

　　2013年中共十八大三中全會指出：“實行資源有償使用制度和生態補償制度，按照誰受益誰補償的原則，推動區域間建立橫向生態補償制度”。2015年中共中央、國務院頒布的《生態文明體制改革總體方案》明確“完善生態補償機制”是構建生態文明制度體系的8項制度構成之一；同年，中央政治局審議通過的《關于加快推進生態文明建設的意見》，把“堅持綠水青山就是金山銀山”這一重要理念正式寫入了中央文件，成為推進中國生態文明建設的指導思想。2016年3月，習近平總書記主持中央深改組會議并通過了《關于健全生態保護補償機制的意見》，目的是保護好綠水青山，讓受益者付費、保護者得到合理補償，促進保護者和受益者良性互動，調動全社會保護生態環境的積極性，《意見》明確將“跨地區、跨流域補償試點示范取得明顯進展”作為我國健全生態保護補償機制的目標任務之一。同年12月，財政部、環境保護部、發展改革委、水利部四部門聯合發布，《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》（財建[2016]928號），明確提出“充分調動流域上下游地區的積極性，加快形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域保護和治理長效機制“，推動新安江流域第二輪補償機制的起航。

　　生態文明建設戰略的不斷深入、五大發展理念的貫徹落實，以及國家對流域生態補償政策的層層部署，不斷豐富著流域生態補償機制的內涵，同時對流域生態補償機制的探索與發展提出了更高更全面的要求，在充分認識這場變革的重大現實意義與深遠歷史意義的基礎上，E20研究院認為，流域補償1.0時代已難以承受生態文明“時空”系統化要求之重，單一的行政手段和單一的資金補償已經遭遇諸多的局限，為建立流域補償的長效機制，流域生態補償需要變革并適時跨入2.0時代，以打造真正的流域生命共同體。2.0時代是流域生態補償更加創新開放的時代，是更加公平均衡的時代，是流域內共享共榮的時代。這不僅僅體現了生態文明系統化的思維，更是打通了“綠水青山就是金山銀山”的路徑，是我國行政體制改革的必過的關口和重要突破口，充分凸顯了流域生態補償作為我國生態文明建設戰略四梁八柱之一的重要地位。

　　流域生態補償實踐的成績與困惑

　　自2007年環境保護部（原國家環保總局）下發了《關于開展生態補償試點的指導意見》（環發[2007]130號），明確把流域水環境保護的生態補償納入試點的范圍后，地方開展了一系列自發性探索，目前已有20余個省(市、區)相繼出臺了流域生態補償政策，建立了生態補償實踐試點，有效促進了流域治理力度和流域水質改善，形成了具有中國特色的流域生態補償模式。基于地方開展流域生態補償的經驗，國家開始嘗試建立跨省層面的生態補償機制。2011年，國家啟動了全國首個跨省流域生態補償點——新安江流域生態補償試點，之后陸續推廣到東江、九州江、汀江-韓江及引灤入津流域。作為跨省流域生態補償機制中的首個吃“螃蟹”者，流域生態補償1.0時代的收官之作，新安江流域生態補償機制在過去幾年的探索中取得的經驗，值得研究與借鑒。

編輯：劉影