新安江是浙江母親河錢塘江的正源，發源于安徽省黃山市休寧縣境內，東入浙江省西部，是浙江省最大的入境河流，其源頭與主要干流均在黃山市境內，是新安江流域的上游區，下游則是浙江重要的飲用水源地及長三角最重要的戰略水源備用地——千島湖。據了解，從黃山平均出境水量是千島湖年均入庫水量的60%以上，水質常年達到或優于地表水河流Ⅲ類標準，是下游地區最重要的戰略水源地，是華東地區最堅實的生態安全屏障，也是目前全國水質最好的河流之一。

　　早在2004年，新安江流域便開始探索生態環境建設模式，最先建立了“新安江流域生態共建共享示范區”。2011年12月，我國首個跨省流域生態補償試點——新安江流域在中央、環保部及財政部的聯合推動下正式啟動第一輪工作，2014年圓滿完成。隨后，第二輪試點繼續穩步展開，期間針對誰來補償、資金來源、標準多少、機制建立等問題，皖浙兩省進行了反復研究和談判，最終達成共識，并于2016年12月8日，在長江三角洲地區主要領導座談會上簽訂了《關于新安江流域上下游橫向生態補償協議》，資金專項用于新安江流域產業結構調整和產業布局優化、流域綜合治理、水環境保護和水污染治理、生態保護等方面。

　　新安江流域生態補償機制在過去幾年的探索實踐中，所取得的成績，具體體現在：

　　（1）打破“行政分割”，引領機制探索

　　新安江流域生態補償機制是我國首個跨省域的上下游橫向補償模式，該模式的成功試行對于我國跨省級行政區流域生態補償機制的探索起到了積極的指引作用。第一，我國的行政體制決定了跨行政邊界的管理本身帶有相當的復雜性，這就需要利益各方找到共贏點，才能實現區域協調、共享發展。我們說流域生態補償機制從區域發展的角度解決了流域環境保護與治理的碎片化局面，將流域上下游、左右岸有效結合起來，促成流域上下游形成一個命運共同體，是我國流域環境綜合管理實踐中的一個破局，為其他流域生態保護提供了豐富的經驗。第二，新安江流域生態補償機制激發了老百姓保護生態環境的責任感，使得整個社會的環保意識明顯增強，社會認同感普遍提高，無論是河面的漂浮垃圾還是流域環境污染問題，都能第一時間被監管部門知悉，大大減少了環境突發事件處理的時間成本，社會效益明顯。

　　（2）保障新安江流域水環境持續改善

　　新安江流域補償機制運行6年來，新安江流域水質總體為優，水環境質量穩中趨好，跨省考核斷面達到環境質量II類水質標準，同時下游千島湖水質亦得到同步改善，據環保部規劃院對試點進行的績效評估報告中顯示：千島湖營養狀態出現拐點，營養狀態指數開始逐步下降，呈現上下游同步改善的趨勢。

　　可以說黃山市作為新安江流域生態補償機制中的受償方，為新安江流域水環境改善做出了巨大的努力。一方面，黃山市要采取措施治理存量，即本地污染，另一方面需要治理新增污染。黃山市正式抓住了新安江流域生態補償這個契機，改善水環境的同時，有效的緩解了新安江流域經濟社會發展與生態環境保護的矛盾。

　　（3）以流域補償機制為基礎，健全綜合系統治理體系

　　黃山市舉全市之力，加大力度，強化系統資源，以新安江流域生態補償為抓手，建立了一套較為行之有效的流域綜合治理體系。首先，成立了高規格的領導小組，黃山市市委書記為組長，同時成立針對一條河管理的機構：新安江流域生態建設保護局，涉及環保、水利、能源、財政等等14個部門，形成跨行政區的聯合管理部門；第二，黃山市建立了一整套環境管理與監測體系，對包括城鄉污水排放、垃圾清理與收運等進行全面的實時監控。同時大力調整產業布局，期間陸續關停污染企業約170多家，嚴格控制境內新增污染企業的落地，適當削減畜牧養殖業，積極促成綠色產業發展；第三，開拓創新，基于新安江流域生態補償金額建立基金，通過基金來扶持企業發展，推進企業產業轉型。

　　可以看出，新安江流域作為首個跨省流域生態補償試點定義了我國流域生態補償1.0時代的主要特征：以行政手段為主，通過財政轉移支付，在水質達標的前提下，對流域上游地區進行資金補償。但是，“創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展”的五大發展理念為“2.0“時代的流域生態補償機制提出了更高要求。在新的形勢下，審視當前以新安江為代表的流域生態補償機制，仍然面臨著新的困惑和挑戰。具體表現在：

　　（1）長效機制尚未健立

　　新安江流域生態補償第二輪試點將于2017年結束，預計2018年開始，中央財政以退坡的形式將退出流域補償機制，而我國是中央集權制，中央在補償機制中擔任的身份除了一定的資金補償外，主要以協調推進為主。中央退坡后，安徽、浙江互無隸屬關系的地方政府將面臨很多難以協調的問題，加之我國流域生態補償法制建設滯后，市場化補償機制尚未建立，這就為安徽浙江兩省達成補償協議提出了巨大的挑戰。

　　（2）流域生態補償的核算標準不夠完善

　　新安江流域生態補償機制是以安徽、浙江之間跨省水質考核斷面的環境質量為核算金額為標準，綜合高錳酸鉀指數、氨氮、總磷和總氮四項指標得到補償指數P值，也就是說，P值的高低決定中央、安徽及浙江的生態補償金額到位情況。第一，補償標準僅以水質目標為核算金額的標準，具有一定的局限性，同時對上下游地區欠公平。主要表現在一方面忽略了水量對下游的影響，一方面忽略了污染物處理難度及上游來水對水質的影響等。第二，補償金額核算標準的簡單粗暴，導致了中央財政及地方財政對流域生態補償資金支持的盲目性，無法做到將資金補償給正真因生態保護而放棄發展的地區、行業及老百姓群體。

　　（3）補償方式與補償資金單一，補償范圍不能做到全覆蓋

　　新安江流域生態補償方式上，主要以資金補償為主，多元化補償方式尚未開展與形成，補償資金主要來源于中央財政轉移及安徽省浙江省的橫向財政轉移，資金渠道單一，補償資金主要用于產業結構調整和產業優化布局、流域綜合整治等項目。可以看出，補償方式的單一，決定了受償方僅能以資金的方式獲得補償，缺乏了對上游區域發展機會成本、污染治理成本及生態系統服務功能價值等因素的考慮，遠不能滿足黃山市在新安江流域生態保護與治理中投入的資金。此外，補償資金直接投入到流域生態保護建設與產業結構調整中，使得補償范圍不能保證全覆蓋，而黃山市在新安江流域生態保護的后續投入激增亦是補償機制受到限制的原因之一。

編輯：劉影