導讀：黨的十八大以來，黨中央對于黃河流域治理作出了新的戰略安排，黃河流域生態治理工作迎來了新的歷史契機。盡管如此，黃河流域生態保護依然面臨著一些困境與難題。為此，在推進黃河流域生態治理過程中，需要各參與方有針對性地作出部署，以問題導向為切入點，構建參與主體多元化的黃河流域生態保護與治理體系，為黃河流域生態治理保護與高質量發展提供強有力的制度支撐。

前言

“黃河寧，天下平”，浩浩蕩蕩的黃河水，從青藏高原奔騰而下，東流入海，澆灌出華夏五千年文明，滋養著一代又一代中華兒女。然而，歷史上，黃河水患頻發，曾給流域內的百姓帶來了深重苦難，但“大禹治水”等故事，也為我們展開了中華兒女不畏艱險、不屈不撓，與黃河水患奮力斗爭的壯麗畫卷。黨的十八大以來，黨中央對于黃河流域治理作出了新的戰略安排，黃河流域生態治理工作迎來了新的歷史契機。盡管如此，在長久的河道、流域治理過程中，黃河流域生態保護依然面臨著一些困境與難題，需要得到妥善安排與解決。為此，在推進黃河流域生態治理過程中，需要各參與方有針對性地作出部署，以問題導向為切入點，構建參與主體多元化的黃河流域生態保護與治理體系，為黃河流域生態治理保護與高質量發展提供強有力的制度支撐。

當前黃河流域生態保護與治理的難點與困境

(一)缺乏專項規劃指導和專門法律政策規制

流域治理，規劃先行。但是，在規劃層面，相較于國家已針對長江流域生態保護與治理出臺的專項規劃和指導文件，例如為調整長江經濟帶發展和長江流域大保護而頒行的《長江經濟帶發展規劃綱要》、國務院發布的《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》、國務院辦公廳發布的《關于加強長江水生生物保護工作的意見》、自然資源部牽頭編制的《長江經濟帶國土空間規劃(2018-2035年)》等文件，目前黃河流域的保護與治理尚缺失專門、系統性的規劃文件作為上位指導。

同時，在法律法規層面，規制長江流域管理的法律制定工作已受到立法機關的重視，《長江法》的專家建議稿已經推出，但涉及黃河流域保護與治理的法律法規，目前主要還是涉水四法(即《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》)以及《河道管理條例》等具有普遍適用性的法律法規為主;而在政策制度層面，專門規制和調整黃河流域生態保護與治理的政策文件也較少，僅見于《國務院關于黃河流域防洪規劃的批復》、《農業部辦公廳關于做好2018年黃河禁漁工作的通知》等。對于黃河流域生態保護和治理明顯缺乏專門法律政策規制和扶持。

(二)黃河流域的資源、生態和環境耦合影響問題復雜

黃河流域生態環境狀況復雜，流域內資源、生態與環境各系統之間也是相互作用，相互影響，密切交織在一起。長久以來的生產生活與資源開發，使得黃河水土流失嚴重，且河流泥沙量大和輸沙用水量少產生的水沙時空關系不協調，是造成黃河泥沙易淤積、易頻發洪澇災害的主要原因。1而黃河水沙不協調，河流徑流量減少、水動力減弱，多沙河流功能維系所需要的基本輸沙用水越來越難以保證，又反而使得流域內生活、生產、生態用水供需失衡加劇。因黃河流域生態環境更為脆弱，在“與河爭地”“與河爭水”等違背自然規律的現象日趨嚴重的情形下，黃河的資源、生態和環境耦合影響問題進一步復雜化，使得持續超載、難以為繼的黃河面臨新的安全風險和挑戰，黃河健康與經濟社會可持續發展的剛性約束凸顯。

(三)黃河流域經濟發展水平和財政能力相對較弱

長江經濟帶人口和經濟總量均超過全國的40%，進出口總額約占全國40%，成為我國經濟重心所在、活力所在。根據統計部門公布的2019上半年各省份GDP數據長江流域的江蘇、浙江、四川、湖北、湖南等省份經濟水平整體上要高于黃河流域2;根據2018年的數據長江流域的上海、重慶、蘇州、成都、武漢、杭州、南京、無錫、長沙等城市GDP排名位列全國前20名，而黃河流域僅有青島、鄭州、西安位列前20名3。流域環境保護和綜合治理當然離不開當地財政的投入和由實力的企業參與，相較于長江流域，黃河流域各省市能夠提供的財政支持和參與環境保護工作的企業相對偏弱。

(四)未形成全面統籌的全流域治理機制

由于黃河流域生態保護與治理目前尚缺乏統一的規劃和指導，社會公眾參與不足，各治理要素、治理主體無法形成合力。傳統由地方各級政府依靠行政命令、行政執法手段所進行的生態環境治理方式，以及依賴政府平臺公司作為主要治理主體的方式并不能夠應對如此大規模、廣面積的生態環境問題，更不能解決因流域內環境要素流動所造成的環境問題擴大化的發展趨勢。黃河流域內區域生態環境協同治理機制、跨界治污機制的缺失，也使得黃河流域內各地區之間的生態環境治理工作是割裂的、孤立的，面對整體性的黃河流域生態治理形勢，自然束手無策。

(五)流域治理中的投融資機制創新不足

目前，環境治理主要是依靠中央及地方政府財政性資金和地方投資平臺籌集的資金來實施，單一的生態環境治理資金來源已成為影響黃河流域生態治理工作的重大掣肘。由于政策扶持力度有限、黃河流域缺乏統一生態治理規劃，管理部門交叉、財政性資金有限且又被人為分散，加之流域治理項目多以公益性為主，缺少經營性收益來源等因素，導致社會資本投入意愿不強，而河流治理所需資金龐大、治理時間周期長、PPP模式適用范圍受限等問題，也使得投資人對于參與投資黃河流域生態治理項目更為謹慎。因此，單純依賴財政投入或以傳統方式引入社會資本合作，已難以為黃河流域治理提供有效的投融資機制支持。

(六)環境公益訴訟未發揮預期效果

面對日益嚴重的生態破壞和環境污染問題，以及由此給公民利益造成的損害，我國建立了環境公益訴訟制度，為黃河流域生態治理實現“損害擔責”提供了司法路徑支持。但是，目前司法實務中，環境公益訴訟制度所發揮的作用仍然有限，針對跨區域環境損害案件檢察機關之間的聯合辦案機制不到位;審判機關對于環境公益組織的訴訟主體資格審查較為嚴苛，導致以環境公益組織作為社會監督代表提起環境公益訴訟的方式對區域環境污染和生態破壞行為并不能及時起到有效監督作用，環境公益訴訟制度并未發揮預期效果。

編輯：徐冰冰