二、構建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護與治理體系

針對當前黃河流域生態(tài)保護與治理的重點難點問題，應當以問題導向為切入點，在開展黃河流域生態(tài)保護與治理的頂層設計時，堅持政府主導、企業(yè)主體、社會共治、全民參與，構建參與主體多元化的黃河流域生態(tài)保護與治理體系。

(一)制定和完善黃河流域保護與治理的規(guī)劃和扶持政策

由于國家已將黃河流域生態(tài)治理工作提升到國家戰(zhàn)略層次，可借鑒長江流域大保護的有益經驗與探索，吸收《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發(fā)展的指導意見》、《關于加強長江水生生物保護工作的意見》、《長江經濟帶國土空間規(guī)劃(2018-2035年)》、《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》等治理成果，結合黃河流域的自然資源、地質水文、經濟社會狀況，由中央部委牽頭、流域內地方政府聯(lián)合制定符合黃河流域特點的綜合規(guī)劃、實施方案、行動計劃、專項政策，并聯(lián)合簽署合作協(xié)議以深化合作共識，逐步建立健全黃河流域上下游環(huán)境保護的共建共享平臺與治理機制，真正使得黃河流域生態(tài)環(huán)境治理工作的開展有規(guī)可循、有政策可依、有協(xié)議可執(zhí)行、有治理機制可運行。

(二)因地制宜建立產業(yè)發(fā)展正負面清單，引導黃河流域內產業(yè)項目規(guī)范有序發(fā)展，同時提高流域沿岸居民環(huán)保意識及其生活保障

制定流域內沿岸產業(yè)正負面清單時，應以習主席講話提出的“從實際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商”為原則，重點向環(huán)境保護型、生態(tài)友好型的綠色產業(yè)傾斜，鼓勵低碳產業(yè)與循環(huán)經濟發(fā)展，對于技術落后、對黃河流域生態(tài)環(huán)境污染破壞嚴重的資源加工產業(yè)堅決予以拒絕， 在不同流域因地制宜發(fā)展不同產業(yè)，突出生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化特征，實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的有機結合。

同時，在黃河流域保護與治理過程中，應當通過政策宣講、生態(tài)科普等各種宣傳活動，開展公眾環(huán)保教育，以村規(guī)民約等形式引導公眾轉變生產、生活方式，進一步提高公眾環(huán)保意識，切實減少黃河流域的面源污染。此外，應當把黃河流域生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化建設與民生工程有機結合起來，加強流域沿岸居民的生活保障，轉變居民對于黃河流域水資源及周邊林木礦產等自然資源作為排他性生計資源的依賴，拓寬居民生計來源，全力保障和改善民生。

(三)加強黃河流域上中下游政府間財政合作，推廣并繼續(xù)落實黃河流域橫向生態(tài)保護補償機制

為建立健全黃河流域各地方政府間的財政合作機制，首先，建議設立地方各級政府就黃河流域區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的專項資金，協(xié)同流域內政府間財政合作預算，以財政預算形式保障地方政府能夠提供充足的環(huán)境治理專項資金;其次，注重流域內跨區(qū)域人均環(huán)境保護支出協(xié)同，根據(jù)區(qū)域人口總量與財政支出掛鉤，以有效、合理安排不同區(qū)域政府財政支出責任，強化區(qū)域環(huán)境支出結構協(xié)同;最后，地方政府間應明確財政支出的事權和責任，保證地方政府都能各司其職，共同形成合力為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護提供有力的財政支持。

另外，黃河流域生態(tài)保護與治理，應當根據(jù)《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31號)等文件精神，在黃河流域地區(qū)之間、上中下游之間擴大試點經驗推廣，繼續(xù)推進并落實橫向生態(tài)保護補償機制，開展流域生態(tài)環(huán)境治理工作的地區(qū)和受益地區(qū)，在明確補償基準的前提下，通過資金補償、對口協(xié)作、產業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等方式建立橫向補償關系，合理確定補償標準，并由受益地區(qū)通過財政轉移支付、按效付費的資金獎勵等措施向開展流域生態(tài)治理工作地區(qū)轉移支付財政資金4，為鞏固治理效果與后續(xù)開展持續(xù)性流域生態(tài)環(huán)境治理工作籌集費用，真正體現(xiàn)生態(tài)補償機制“誰受益誰補償”的原則。從地方實踐來看，寧夏回族自治區(qū)已在推行突出“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域上下游橫向生態(tài)補償機制，并積極與甘肅、內蒙、陜西共同探索開展跨省流域生態(tài)保護補償試點，其經驗可為其它地區(qū)提供良好的借鑒意義。

(四)創(chuàng)新生態(tài)保護投融資機制，保障多元化主體參與黃河流域治理

1、通過PPP、股權合作等創(chuàng)新投融資模式積極引入社會資本參與黃河治理

在政府主導開展黃河流域生態(tài)保護與治理過程中，應集成各方力量、整合各類資源、創(chuàng)新體制機制，通過與各相關方、協(xié)作方的共商、共建、共治、共享，打造經濟共同體、利益共同體、責任共同體和生態(tài)共同體，形成政府主導、各界參與、市場化運作的共抓黃河流域環(huán)境保護的格局。探索通過形成可復制、可推廣、可持續(xù)的治水治污新模式、新機制、新政策、新技術、新標準、新規(guī)范，真正實現(xiàn)水環(huán)境治理的市場化、公司化運作，探索從綠水青山到金山銀山、把生態(tài)價值轉換為經濟價值的實現(xiàn)路徑。具體實施模式上，可以通過PPP、股權合作、政府購買服務等投融資機制，吸引社會資本有序參與;除此之外，還可逐步探索環(huán)境治理項目與其他資源開發(fā)項目的“生態(tài)環(huán)保+”組合模式，創(chuàng)新社會資本參與黃河流域保護與治理的投資收益模式。例如，華夏城礦山生態(tài)修復項目，是山東省威海市針對龍山歷史開采的44個礦坑，采取“政府引導、企業(yè)參與、多資本融合”的治理模式引入華夏集團投資開展礦山地質環(huán)境治理，并將整治后的土地使用權依法出讓給該集團。華夏集團先后投資44.3億元，經過10余年整治，踐行“修復、規(guī)劃、設計、營造及管理”五個層次，完成了礦山生態(tài)修復并成功打造了國家5A級景區(qū)，2017年，華夏城接待游客200.2萬人次，收入達1.9億元。5

2、鼓勵策劃及實施基于EOD理念的生態(tài)環(huán)保產業(yè)項目，實現(xiàn)自我造血和資金平衡，提高項目的經濟可行性及對社會資本的吸引力

在引入社會資本參與黃河流域生態(tài)保護與治理過程中，可以借鑒薊運河(薊州段)全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產業(yè)綜合開發(fā)EOD項目的落地實操項目經驗，以及成都市以環(huán)境為導向的一體化區(qū)域經濟發(fā)展模式(EOD)的立法經驗，結合黃河流域生態(tài)治理現(xiàn)狀，以及流域內片區(qū)開發(fā)、城市更新等城市建設發(fā)展的需要，鼓勵策劃及實施基于EOD理念的生態(tài)環(huán)保產業(yè)項目，以生態(tài)環(huán)保產業(yè)項目作為積極導向，通過區(qū)域內不同類型的項目組合或拆分，引領黃河流域產業(yè)結構調整與轉型，并充分挖掘生態(tài)環(huán)保項目未來發(fā)展所體現(xiàn)的價值，促進生態(tài)環(huán)境外溢效益內部化，實現(xiàn)項目總體資金平衡、現(xiàn)金流穩(wěn)定持續(xù)。

編輯：徐冰冰