日前，通車30年的廣州北環(huán)高速公路到期后停止收費。當(dāng)初，該高速引入港資企業(yè)來參與建設(shè)運營，屬于政府與社會資本合作模式(PPP)中的特許經(jīng)營。日常生活中，類似的收費公路、地鐵(如北京地鐵四號線)、供水供熱、污水處理等都可以看到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的例子。多年來，該模式在一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用。

與此同時，該領(lǐng)域也出現(xiàn)很多新情況新問題。對標(biāo)PPP新機(jī)制改革要求，近日，國家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，以進(jìn)一步規(guī)范特許經(jīng)營活動，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與建設(shè)運營，保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益，激發(fā)民間投資活力。

值得注意的是，為解決民營企業(yè)入場難等問題，管理新規(guī)要求必須以公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。將特許經(jīng)營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資、獨資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營項目。

如何理解此次管理新規(guī)發(fā)布的意義?它將如何解決特許經(jīng)營領(lǐng)域突出問題?南都記者采訪多位專家對此進(jìn)行解讀。

近日，國家發(fā)改委等六部門公布修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

聚焦使用者付費項目

政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施

此次新發(fā)布的管理辦法是對2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的首次修訂，修訂后的新辦法將于2024年5月1日起施行。

為什么要修訂?這與近年來特許經(jīng)營領(lǐng)域發(fā)生新情況新問題以及國家推動PPP新機(jī)制改革有關(guān)。

從國際經(jīng)驗看，政府和社會資本合作(PPP)主要分為基于使用者付費的特許經(jīng)營(Concession)、基于公共部門(政府)付費的私人融資計劃(PFI)兩種模式。

“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營作為投融資領(lǐng)域重要的改革舉措和制度創(chuàng)新，我國自上世紀(jì)80年代即開展有關(guān)實踐，并在交通、市政、能源等領(lǐng)域有大量成功案例。”國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人介紹，它是指政府采用公開競爭方式依法選擇社會資本方，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所研究員吳有紅表示，2014年之前，我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行的市場化改革實踐，更多借鑒了國際上的特許經(jīng)營經(jīng)驗，特別是2003年在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等六大領(lǐng)域全面推行特許經(jīng)營改革。其主要特征是特許經(jīng)營者擁有排他性權(quán)利、承擔(dān)需求風(fēng)險、收益主要來自使用者付費。

“而2014年掀起的PPP熱潮走向了以PFI模式為主的方向，項目收益來源高度依賴于政府付費。”吳有紅指出，在過去近10年間，特許經(jīng)營模式被虛化弱化，社會資本主動創(chuàng)新、降本增效的動力不足，重建設(shè)輕運營的現(xiàn)象突出。

相關(guān)問題引起重視。去年11月，為解決PPP領(lǐng)域存在的突出問題，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確提出“政府和社會資本合作項目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施”，并要求及時修訂完善特許經(jīng)營相關(guān)制度文件。

國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人表示，修訂后的《管理辦法》完善了特許經(jīng)營實施方式有關(guān)規(guī)定。明確特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費項目，并進(jìn)一步明確使用者付費包括特許經(jīng)營者直接向用戶收費，以及由政府或其依法授權(quán)機(jī)構(gòu)代為向用戶收費。對特許經(jīng)營實施方式進(jìn)行列舉，包含“新建/改擴(kuò)建—運營—移交(BOT)”“新建/改擴(kuò)建—擁有并運營—移交(BOOT)”“轉(zhuǎn)讓—運營—移交(TOT)”等實施方式，并規(guī)定禁止通過建設(shè)-移交(BT)方式逃避運營義務(wù)或墊資施工。

吳有紅認(rèn)為，作為關(guān)鍵的特許經(jīng)營制度文件，此次管理新規(guī)對標(biāo)PPP新機(jī)制要求做了全面修訂，明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費的PPP模式，進(jìn)一步優(yōu)化了特許經(jīng)營全周期管理流程，在特許經(jīng)營協(xié)議訂立、特許經(jīng)營協(xié)議履行、特許經(jīng)營協(xié)議變更和終止、監(jiān)督管理和公共利益保障、爭議解決等關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了新的基本規(guī)范。“可以預(yù)期，修訂后的《管理辦法》，將推動特許經(jīng)營模式全面回歸，為確保PPP項目規(guī)范發(fā)展、陽光運行奠定制度基礎(chǔ)，對規(guī)范實施PPP新機(jī)制、強(qiáng)化新政策執(zhí)行效力意義重大。”

哪些屬于新規(guī)的特許經(jīng)營?

公益屬性，杜絕“天價特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費”現(xiàn)象

對于使用者付費的PPP項目，除了身邊的收費高速公路、地鐵外，還有哪些項目?此次修訂的管理辦法第二條明確，交通運輸、市政工程、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等適用基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動。

前兩年出現(xiàn)過一些特許經(jīng)營項目被叫停的情況。那么特許經(jīng)營的本質(zhì)是什么?它適用于哪些項目?

國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人指出，管理新規(guī)第三條、第四條對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營外延內(nèi)涵進(jìn)行了更為明確細(xì)致的規(guī)定。其中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的經(jīng)營者排他性權(quán)利、項目產(chǎn)出的公益屬性。

第四條提到的“政府就項目投資建設(shè)運營與社會資本開展合作，不新設(shè)行政許可”，明確規(guī)定，禁止無法律法規(guī)依據(jù)擅自增設(shè)行政許可事項以及通過前述擅自增設(shè)的行政許可事項向特許經(jīng)營者收費，增加公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)成本。

這也是此次管理新規(guī)著力解決的項目不規(guī)范問題。它進(jìn)一步明確了特許經(jīng)營項目范圍，商業(yè)特許經(jīng)營項目和不涉及產(chǎn)權(quán)移交的公建民營、公辦民營不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，禁止地方政府借特許經(jīng)營名義新設(shè)行政許可并收費，杜絕“天價特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費”現(xiàn)象，回歸特許經(jīng)營項目公益屬性。

編輯：趙凡