在2006年城市水業戰略論壇上，一位參與討論發言的老先生由于時間關系，不能完成其尖銳而有激情的發言。為此中國水網其后專門采訪了這位先生，他是國家環保總局原外經辦主任劉春玉。年過花甲的他仍然對中國的環保事業滿腔熱情，對于國內的污水處理市場化，他也有很多想法愿意與同業交流。

　　劉春玉認為城市污水處理市場化中有7個問題需要弄明白。

　　首先是污水處理市場化的進展與方向

　　劉先生比較激烈地認為城市污水處理市場化當前的狀態大概可以描述為十二個字：“局部倒退；總體徘徊；前景堪憂。”水業市場化的最根本目的（出發點和歸宿）是解決資金短缺和效率低下，水業市場化、投資主體多元化的基本實現方式是項目融資和產權改革。劉春玉說，他所說的局部倒退主要就市場化的兩種實現方式而言。他認為：總體上說，在政策、法規、導向層面上，以BOT為代表的項目融資由榮到衰、停滯不前，被邊緣化。而實際上，BOT類項目融資是解決資金和效率兩大問題的最直接有效的實現方式。當前，以大型市政國企和大型跨國水務集團為主角的股權并購、重組，得到了輿論推崇、政府支持，成為市場化主流。有主權性質的國有產權被變賣，有的甚至是100%套現變成外資獨資；幾個經并購形成的特大企業在城市污水處理方面所投入的資金和形成的污水處理能力，與“十一五”期間幾十億噸待處理污水和近萬億資金需求相比，僅是杯水車薪。在股權并購中，廣大中小民企被拒之門外。市場化、多元化的投融資體制和機制，仍停留和幾年前一樣的呼喚階段，遠沒有形成，民營資本仍沒被調動起來。

　　其次是政府在市場化中的作用

　　劉春玉認為在污水處理市場化方面，中央政府的職責或作用是定政策、出法規、投資金。黨中央和國務院已經制定出有關的重大方針政策，確定了方向。在法規方面，當前最需要一部綜合、全面、詳細、可操作的“城市公用事業特許經營導則”，使各種市場化方式，如專家指出的BT、BOT/LOT、BTO、BOT/BOOT、ROT、BOO、股權轉讓、合資合作等等，按導則對號入座，實現規范的操作，產生規范的文件，特別是每個項目的特許經營協議。劉先生根據其長期從事世界銀行項目工作的經驗，認為這樣一份導則的制定有其緊迫性和必要性。它應該是一部非強制執行的，但實踐中有必須遵照執行的操作規范手冊。而其中最具代表性的的BOT類項目融資應該是重點。關于國家的投入，除必要的流域性的污水處理項目和主權性質突出的管網建設等外，應該主要用于鼓勵、支持、吸引、拉動多元化投資的目的，促進多元化的投資主體和多元化投資融子機制的形成。
　　對于地方政府來說，劉春玉認為，在BOT類特許經營項目中，它們的作用有6個，在項目的不同時間和空間分別為：主權代表者；執法監管者；政策提供者；產權擁有者；業主政府；合同一方。這6個作用或角色缺一不可。前三者適用公法、行政法，后三者適用民法、合同法。在具體的項目運作中，有的地方政府無視自己同時做為政府和合同一方的多重責任，而將合同交給下屬的某些實體來簽署，這些被委托的實體無論在法律上還是實際操作中，都無法實現地方政府應該起的作用和履行其應承擔的責任。

　　第三個問題是監管問題

　　劉春玉說，強化監管似乎成為推動城市水業市場化的第一要務，這一點從政府有關部門的文件法規到專家輿論，上下似已形成共識。他認為，在堅持市場經濟改革方向的進程中，應注意不要使“強化監管”成為“過度監管”，尤其是對于BOT類的項目融資。對于這類項目，特許經營協議簽署之后，在特許經營規定的投資、建設、運營期內，市政府和投資者/運營者之間的關系是合同甲方乙方的關系，此時政府對合同另一方的成本監管，是對投資/運營者自主經營的干預，是對合同另一方權利的侵犯。往大里說，這不符和市場經濟基本原理，是對市場的破壞。在劉先生看來，對于獲得特許經營權的企業來說，成本是企業自主經營的核心。在BOT類特許經營項目中，政府想促進成本的降低，從而降低消費者支付的費用，只能通過在授予特許經營權過程中的市場競爭和提供良好的鼓勵支持性的政策來實現，而不是在簽訂協議后再去監督成本，去查帳。如果真正想實現城市水業的市場化，政府的職能不僅僅是一般意義上的轉變，必須根據具體事務做實事求是的特定的轉變。

　　第四個問題是一刀切的招標

　　有關部門近幾年來出臺的關于特許經營和加強監管的法規中都規定，特許經營項目必須招標。劉春玉說，這里有幾個問題：不加區別的剛性地要求一律進行法規中規定的所謂規范的招標，是不現實或者說不可能的。這里牽涉到地方政府的能力、專業中介機構發展的水平等，還有成本和時間；我國的招標開始于利用國際金融組織貸款，然而這些國際金融組織的招標并不是一刀切，而是根據不同項目及其投資規模，分為若干種，主要有：國際競爭招標（ICB）、有限競爭招標（LCB）、采購（Shopping）、合同（Contracting）等等。行政法規強制性規定的一律進行招標，不僅實際上是不可行的，而且已有的招標也不一定符合中央投資主體多元化政策的本意，譬如有的招標要求投標人的資質必須是世界500強。至于說通過招標實現反腐倡廉的目的，是必要的但不應該是主要的。反腐倡廉有黨和國家的各項政策、法律和中紀委、監察部等專職部門，招標承載不了這個重任。

　　第五個問題是水價

　　劉春玉認為，我國的水價概念仍然模糊，需要進一步明晰。而且，在水價的制定過程中，國家只能定政策、原則，要實現市場化，價格要由市場定。要降低價格，從而降低消費者負擔，只能通過市場競爭和政策支持來實現，而不是政府規定一個低價格。污水處理費的價格應該因地制宜，個案有別。

　　第六個問題是銀行界的兩難境地

　　劉春玉先生說，一方面，國家開發銀行和四大商業銀行處于對貫徹中央政策的高度責任感和巨大市場的吸引，積極城市水業市場化的貸款業務；另一方面，存在由于城市水業市場化程度太低，借款人仍以政府獨資企業為主，很難采用一般法人客戶和同意信用評級方法進行平評審的困難，風險較大而難于放貸。銀行業由此處于兩難境地，根源在于水業市場化進展緩慢。就城市污水處理而言，市場化的項目融資雖有地方自發的積極性，但受政府法規的制約，不能迅速發展；政府沒有制定出可操作的項目融資導則（操作手冊），銀行也就沒有相適應的貸款評審標準，不得不沿用計劃經濟政府投資時代的靠政府信用貸款：借款人仍以政府財政局下屬的城投公司和政府獨資企業為主，銀行很難用一般法人客戶或統一評級方法進行信用等級和貸款評估審核。大量貸款靠的是政府出具的補貼證明、還款安慰函、收益權或收費權質押等保證方式，而這些都缺乏法律支持，一旦發生銀企糾紛，銀行的債權難以得到法律保護。

　　劉春玉最后談到多元化的投融資機制問題，他說，雖有許多專家的研究，提供了潛在的多元化投資主體及其利用方式，但是污水處理項目融資的多元化投資融資機制，沒有實質進展，仍停留在幾年前的呼喚階段。

　　言談之間，能夠感受到劉春玉先生對于中國環保事業的一片赤誠之心，他說，也許他提出的7個問題過于尖銳，也許思考還不夠成熟，但是，如果能對污水處理行業的發展有所益處的話，他也就非常欣慰了。我也被劉先生的真摯所感動，這位老環保的“仙人掌”言論在當前也算是一種新鮮另類的聲音了，雖然帶刺，卻值得人們聆聽和思考。

（中國水網　作者：全新麗）

劉春玉先生簡歷

1964 – 1984 鞍鋼鋼鐵研究所 工程師，研究室主任
1985 – 1986 英國設菲爾德市政府環境部 助理污染控制官
1987 – 1989 遼寧省鞍山市環保局 局長
1990 國家環保局 污染管理司 付司長
1991 – 1993 國家環保局 外經辦 付主任，計劃司 付司長
1994 – 1998 國家環保總局 對外合作中心 付主任，執行主任
1998 – 1999 亞洲開發銀行總部 內部咨詢專家(Staff Consultant)
2000 退休，返聘在原單位
2001 – 2002 協助世界銀行IFC篩選、推薦、準備污水處理BOT融資項目；寫有《污水處理BOT與我國城市環境基礎設施投資多元化的困境》等文章

編輯：全新麗