編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”報告，是分析、建議背景文章系列《中國突發水污染事件的預防和應對》中的摘選。
中國水網消息，世行報告用很大篇幅闡述了應對突發事件方面的國際經驗。事實上，由于每個國家的情況都不一樣，因此不可能對所有的應急體系都做全面的描述。但本部分選取了這些體系具有的普遍性特征，并且通過舉例的方式介紹了特定國家的制度安排。與本報告一同發布的背景材料提供了更為詳細的信息。
應急體系的歷史發展
國外環境突發事件應急體系的發展是在各國吸取本國以及其他國家教訓的基礎上逐步演進的。有很多歷史上的突發事件促進了國外應急政策、法規和體系的發展，特別是如下一些突發事件：
• 1967 年發生在英國的托利峽谷號（Torrey Canyon）和1989 年發生在阿拉斯加的埃克森• 瓦爾迪茲號油輪(Exxon Valdez)的石油泄漏，由于油罐受損，分別在英國海岸和美國阿拉斯加威廉王子海峽引起石油污染。
• 意大利1976 年發生的塞維索災難，造成二惡英排放到米蘭附近地區。
• 1984 年美國聯合碳化物公司(UnionCarbide)公司在印度博帕爾的化工廠化學毒氣泄漏事件，異氰酸甲酯排放造成了超過2000 當地居民的死傷。
• 1986 年三都斯（Sandos）化學品泄漏事件。這一事件與松花江水污染事件有許多相似之處——用來撲滅化工廠火災的水污染了萊茵河，對流域沿岸的六個國家都造成了影響。
• 9•11 事件以及后來的一系列恐怖襲擊促使各國不斷發展和完善其突發事件的預防、準備和應急體系。有關當局都在考慮公眾和環境面臨的新風險和威脅。
評估、預防和規劃。這些計劃明晰了應急中相關群體的角色、責任和溝通渠道。工廠在運行前應急計劃必須獲得批準。定期對計劃是否適當進行評估。
有計劃應急的前提是開展風險評估，以及對可能引起事故的情景以及潛在影響有充分的了解和認識。
• 準備——有效應急的一個重要方面是應急人員的能力。專門的訓練、儀器的準備和對測試計劃的定期演習，以及跨組織的溝通交流，都是做好充分準備的必不可少的因素。
• 協調響應——清晰的指揮和部門協作鏈是做出協調一致和層次分明的應急行動的基礎，這樣，在事故發生時可以迅速做出評估和反應，并適時將應對行動上升到區域和國家層次。直接應急人員和那些提供技術建議以及信息傳遞的人員之間需要相互協調。除了在事故發生時的協調，各方還需要一起合作制定應急計劃和訓練。
• “污染者付費原則”——在事故發生時，污染者有責任承擔清理和賠償費用。
• 化學品信息管理系統——化學品名錄管理可追蹤化學品（特別是有毒化學品）的制造和流通。如果發生事故，這一系統還可為采取迅速有效的應急措施提供必要的信息。如果化學品名錄還同時清楚地標明了化學品對人體和環境的影響，這一系統的作用就更大。
• 公共信息系統——向公眾提供在正常情況下的有害物質信息，并在發生突發事件時及時向公眾提供信息。
制度安排概述
多邊環境協定。國際社會采用了很多相關的多邊環境協定來改善化學品的管理，以及最大限度減少化學物質，特別是有毒有害化學物質帶來的危害。中國簽署的重大協定有：《關于危險廢物跨界轉移控制和處置的巴塞爾公約》，《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》，《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》（POPs）。
這些協定構成了國際上管理化學品，特別是有害化學品的框架。遵守這些協定的原則將有助于防止事故的發生，同時也能為廢棄危險物質蓄意跨界遷移造成的損害提供一定的防護和補救。此外，這些協定也促進了國家間的技術共享。
國家法律。各國都制定了相關的國家法律。
組織結構。通常，對突發事件的有效應對關鍵在于通過眾多職能部門的協調努力最大限度地采取預防措施，制定相應計劃，并在事故發生時做出及時的反應和處理。一旦發生突發事件，會有許多不同部門參與應急，而地方警察機關和消防部門，在健康、安全和環境部門的技術支持和指導下，處于突發事件預防和應急體系的核心位置。
例如在英國，地方環境署以及衛生和安全執行局往往被指定為審批高危險場所應急計劃的權威機構。這樣，他們必須保證能識別、清除或最大限度減少所有健康、安全和環境方面的風險，并且擬訂適當的計劃來盡可能降低和緩解任何潛在事故性排放所帶來的影響。在事故發生時，他們必須能隨時向警察局和消防隊提供技術建議，以及監測排放造成的影響。他們還要在事件調查和起訴污染者方面發揮重要作用。
除了根據當地情況開展的地方應急措施外，還有升級制度，以確保隨著事故大小和影響的不同，能在區域和國家層次上對相應的突發事件應急行動進行協調。在英國，當發生造成全國范圍影響的事件時，應急行動將上升到內閣層次。就是通過民事突發性事件委員會制度進行應急，例如民事突發性事件委員會對燃料業罷工、口蹄疫和9•11 恐怖襲擊等突發事件采取了應急行動。在美國，當需要聯邦政府采取應急措施時，國土安全部下的聯邦突發事件管理署將接到警報。
江河流域的跨界管理。在歐洲，穿越多個國家的河流都成立了國際性流域委員會，例如萊茵河、多瑙河、庫納河以及涅曼河。通常有關國家都會參與到委員會里來，共同制定各種制度來防止河流污染，同時在突發事件發生時盡早向所有國家發出預警。
風險評估、預防和計劃
通過綜合風險評估，可識別各種突發事件的情形。制訂應急計劃對于確保在突發事件發生時擁有適當的資源、技術和程序十分重要。風險評估使得工廠和權威機構能識別、消除或最大限度降低事故現場的危害和風險。
權威機構要審查應急計劃是否適當，并確保當事件超出工廠控制能力時有足夠的資源用于應急。這些機構的另一部分責任是要對工廠進行定期檢查，以確定情況是否已發生變化以及有關安排是否仍然合理，并熟悉工廠的有關情況。
在歐洲，工廠按照其潛在的危險性進行分類。具有高危險性的工廠在取得生產許可證之前必須制定重大事故及其預防對策（ＭＡＰＰ）和安全管理體系，識別對環境和/或人類安全可能造成影響的潛在事故情形，并確定適當的應對措施。在工廠、當地、區域和國家層次都編制和評估應急計劃。這些計劃明確有關方面的作用、責任以及相互之間的溝通渠道。至少每五年，或者一旦工廠情況發生變化時，必須對計劃重新進行審查。這樣就能迫使工廠經營者制定并采取預防事故的措施以及應對事故和控制其影響的措施。
應急準備和協調響應
多部門和跨地區的合作是有效應對突發事件的重要組成部分。這種協作可以通過計算機模擬和實戰演習進行測試，從而能在事故發生時節約時間，避免混亂，并在未預見的情況出現時提高有效應對的機會。
一旦發生污染事故，通常是在統一的指揮下合作應對。在事故現場，要對當地的應急措施進行協調，以便迅速做出評估、采取應急措施，如果有必要的話還將升級由區域和國家有關部門組織開展應急措施。直接應急人員和那些提供技術建議以及公共信息的人員之間要相互協調。除了在事故發生時的協調，各方還一起合作制訂應急計劃和開展訓練。在美國的事故指揮系統中的統一指揮與英國的金、銀、銅指揮結構有相似之處。
具體應急人員都要接受處理危險化學品的訓練。在英國，其形式是在地方消防站受過特殊訓練的危險物（HAZMAT）處置人員。在管道、儲存容器和運輸車輛上全面、規范的標識系統清楚標明了化學品及其性質，可為第一響應人員提供支持。這些信息能在事件發生時節約寶貴時間，并且確保應急人員采取適當和安全的手段來應對化學品泄漏或排放。英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的應急就證明了應急計劃和訓練以及第一響應人員間的協調能實現快速應對，并且兼顧環境損害和安全要求。
美國也建立了組織良好的應急系統。第一響應人員須接受訓練，通過危險廢物作業和應急規范（HAZWOPER）的認證，并參加定期的應急演習。化工廠必須編制和實施風險管理計劃（RMP），以便在事故發生時向現場應急人員提供信息。
化學品信息管理
化學品登記處的工作人員可通過電話或面對面地向化學品事故現場人員提供技術信息，從而在應急體系中發揮著至關重要的作用。在英國，這一任務是由國家化學品應急中心（NCEC）承擔，中心配有２４小時熱線電話和訓練有素并有資質的應急人員。化學品標簽和有關設備上都在顯著位置標有國家化學品應急中心的聯系電話。
在歐洲，通常為每一種危險化學品都制定了材料安全數據表（ＭＳＤＳ），這些標準化的數據表通過一個特殊的標識符來識別某個特定的物質或化合物。危險化學品在運輸過程中必須配有運輸應急卡（ＴＲＥＭ），卡里選擇性地包含了材料安全數據表里關于化學品危害和風險性質的信息，并且詳述了個人防護、泄漏、滅火、急救和運輸人員以及位于應急現場的第一響應人員應采取的緊急措施。
公共信息系統
在發達國家，應急計劃里都包括向公眾提供事故發生時的信息以及為任何潛在事故做準備的信息。高危險性的工廠和當地政府的應急計劃通常通過一系列公開聽證會與公眾交流。此外，還利用各種各樣的系統，通常利用互聯網，讓民眾能獲得監測信息。
資金、處罰、激勵和法律責任
在發達國家，有很多采用財政機制補償超出廠界之外的環境保護以及執法費用的實例。
在英國，根據《重大事故危害控制法規》（COMAH）注冊登記場所的經營者要支付規制者（環境署以及衛生和安全執行局）除了提供守法建議以外在現場工作時間的費用。除了實際清理費用，檢查人員用于評估申請或事故調查的費用也會要求企業支付。
美國的超級基金（正式的名稱是《綜合環境應急、賠償和責任法案》）則向化工和石油企業征稅，并且規定了發生泄漏時應承擔的責任。石油泄漏責任信托基金在沒有識別出責任方（排污者）之前或者無法識別責任方時負責支付現場清理費用。這些機制只是基于“污染者付費原則”的基金機制的一部分，其目的不僅在于補償與污染相關的費用，而且是通過獎勵污染最小化的財政激勵來防止污染。信托基金為迅速應急提供了便利的資金支持。
一般來說，企業都有涵蓋環境、健康、安全和火災事故的保險。保險費的多少則反映了工廠的危險性和風險管理水平。改進風險評估和管理可使成本降低。
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