中國現代集團有限公司 丁伯康

隨著我國公用事業市場化進程的不斷深入，公用事業投資運營主體在面向公眾提供服務時，必然存在著自身盈利沖動和公眾普遍服務之間的矛盾，諸如服務質量、價格制定和規劃執行等問題，這些凸顯的矛盾貫穿整個特許經營期，雖然大部分地方政府在市場化之初都與投資運營商簽訂了比較規范的法律協議，但國家對公用事業的服務標準在不斷提升，相關法律法規也在不斷調整完善，各地的社會環境也在不斷發生變化，協議雙方的權利和義務必然也要與時俱進進行調整，同時地方政府和社會公眾也需要了解公用事業特許經營項目履行公共服務職能的優劣進行衡量，中期評估則正是一項非常有效的方式。

一、中期評估的萌芽和發展

自我國推行公用事業特許經營以來，國內對中期評估的研究經歷了萌芽到初步發展的過程，總體來說，目前仍是處于待完善和系統化的初始發展階段。

首先是中期評估的萌芽階段。“中期評估”一詞在我國最早出現于2004年建設部出臺的《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令126號）（以下簡稱《辦法》），其中第二十一條規定：“在項目運營的過程中，主管部門應當組織專家對獲得特許經營權的企業經營情況進行中期評估。評估周期一般不得低于兩年，特殊情況下可以實施年度評估。”然而《辦法》只是對中期評估的周期、評估主體進行了約定，對于評估的內容及程序等均未提及。

在建設部126號文的指導下，我國大部分省市相繼出臺了一些市政公用事業特許經營條例、辦法或者行業性管理規范，涉及到城市供水、城市供氣、垃圾處理、污水處理、城市供熱、公共交通等各個方面，其中不少對中期評估內容有了進一步的探討。如2006年江蘇省建設廳出臺的《江蘇省管道燃氣特許經營辦法》不僅規定了中期評估的周期、評估主體，同時對評估內容、評估結果的處理做了相關規定，但是對評估的內容涉及非常之少，難以應用。

其次是中期評估的初始發展階段。2007年以來，隨著市政公用事業特許經營的快速發展，中期評估的重要性日益凸現，我國對中期評估的研究也逐漸深入。主要表現在兩個方面，一是中期評估逐漸被制度化，如江蘇省建設廳2007年出臺了《江蘇省城市市政公用事業特許經營中期評估制度》（蘇建城（2007）325號），二是中期評估在越來越多的市政公用事業特許經營項目法律協議中明確提出。

根據我公司調研，無論是上述制度還是公用事業特許項目的法律文件，基本都對中期評估的評估主體、評估報告內容、評估周期、評估程序及評估結果的處理做了比較明確的說明。其中最大的創新是對中期評估報告的內容從十多個方面進行了闡述，涉及產品質量、服務質量、安全生產、財務狀況等，為各地主管部門進行中期評估提供了更充實的依據。但是在具體的實踐中，上述評估內容還是非常模糊和定性，難以形成具體操作指導。

二、中期評估的意義

1、加強、完善政府監管體系

我國大部分公用事業通過特許經營的方式進行了市場化，然而特許經營制度在我國的發展還有待成熟，政府對特許經營企業的管理和控制存在缺位、越位現象，監管體系仍需要不斷探索和完善。特許經營中期評估的研究可以使政府定期、全面了解特許經營企業運營、管理、財務等狀況，進一步明確其監管職責和范圍，加強監管力度、完善監管體系，更好的促進和規范我國市政公用事業特許經營的發展。

2、規范、提升特許經營企業運營管理水平

中期評估是對正在運營中的公用特許經營企業的全方位評價，通過中期評估，我們可以掌握企業的比較真實的現狀，檢查企業對《特許經營協議》、《服務合同》等法律文件的執行狀況，發現企業在運營和管理中的優勢與不足，對優勢之處給予表揚的同時，更加關注企業的不足之處，提出調整和修改意見，從各個方面提升特許經營企業的運營和管理水平。

3、維護、保障社會公眾利益

公用事業是直接關系到社會公眾利益的行業，公用事業特許經營最重要的出發點之一是為社會公眾提供更高質量、高標準的社會服務。中期評估可以檢查、考核特許經營企業在此方面的執行狀況，加大特許企業對社會公眾的透明度，使其更好為社會公眾服務。

三、中期評估的內容

我公司接受淮安市建設局的委托，對淮安市的自來水以及燃氣特許經營企業進行了中期評估，項目組對中期評估課題進行了比較深入的研究，中期評估的內容主要包括兩大方面：

1、特許經營協議的評估

公用事業的特許經營協議具有約定時間長、行政合同屬性、簽約雙方地位易于傾斜等固有因素，可能會導致靜態的合同約定和長期合同執行的矛盾；一個簽約主體與合同約定中涉及的多個主體之間的矛盾；合同管理機制與傳統行政管理體制之間的矛盾等，從合同管理的角度來看，有必要對特許經營協議進行深入的分析和評估，找出協議存在的漏洞并給出合理化建議，為主管部門行使合同監管提供參考。

首先，對協議的合規性進行分析，協議的合規性分析主要考查特許經營協議中條款的約定是否符合特許經營相關法律、法規和政策要求。

其次，對協議中雙方的責權分配與風險管理進行分析，厘清特許經營協議所存在的諸多風險（如政策風險、環境風險、市場風險、運營風險和移交風險等），分析各種風險的來源、分擔原則和管理方式。同時，對照現有特許經營協議的相關條款，分析協議在風險控制方面存在的問題，并給出建議。

最后，對協議的動態適應性分析，在維持原有協議法律效力的基礎上，依照當前實際情況，對原有協議的現時適應性提出一些建議。

2、特許經營企業的評估

依據《江蘇省城市市政公用事業特許經營中期評估制度》，對公用事業特許經營企業的評估主要包括以下八個方面：產品質量、服務質量、建設與改造、運營管理、財務狀況、安全保障與應急、公司治理與文化、其他評估事項等。

根據以上八個方面的內容，我公司項目組為了反映特許經營企業在運行服務層面的綜合表現，確立了本次中期評估的總體思路是，建立基于關鍵績效指標的多維立體評價體系，通過多種調研方法獲取客觀公正的評估依據，最后利用多種評分方法對特許經營企業進行全方位的綜合評價并給出合理化建議。

3、評估方法

（1）調研方法。為保證評估的客觀公正，真實地反映企業特許經營現狀，我們通過市場調查、實地調研和客戶訪談等渠道獲取資料數據。

（2）評價體系構建方法。本次中期評估所涉及產品質量、服務質量、規劃執行等八項內容，我們采用了自上而下的層次分析方法，逐級構建指標體系。在一級指標的基礎上逐步細化，分別建立二級和三級指標。此外，采用關鍵績效指標方法確定若干具有代表性的指標為評估的對象，并利用德爾菲法確定指標權重。

（3）綜合評分方法。評分方法分為三類：定性評估法、定量評估法和綜合評估法。定性評估法主要用于評價服務質量、企業文化、制度建設等指標；定量評估法主要用于評價產品質量、財務狀況和生產運行管理等指標。綜合評估方法用于評價規劃執行情況、安全保障及應急機制等指標。

總而言之，公用事業的特許經營企業的中期評估是一項開拓性較強且系統性較強的工作，我們在充分評估和分析淮安市城市供水及燃氣特許經營項目個案的基礎上，總結出一些經驗得失并提出對未來中期評估工作的展望，供國內其他城市開展城市供水乃至其他公用事業特許經營項目的中期評估工作參考。

編輯：全新麗