生態環境領域最近幾年利好頻傳。到了2018年，PPP模式整體遇冷，而在5月份舉行的全國生態環境保護大會上，習近平總書記不但與會而且還發表講話，專門強調“要提高環境治理水平。要充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目”，讓環保圈為之一振，沉悶日久的PPP圈也跟著蹭了把熱點。因此，在生態環境領域適用PPP模式，基本面應該是好的，而且是前所未有的大好，但是具體的生態環境PPP項目到底指什么、誰來做、怎么做?其實還是很讓人撓頭的問題。

一、 生態環境PPP項目的主要特點

僅從PPP模式適用的角度而言，相比于市政環保領域的污水處理、污泥處置或垃圾焚燒項目，生態環境PPP項目具有以下幾個方面的特點：

其一，從適用范圍來看，生態環境PPP項目既可涵蓋傳統的市政環保項目，也遠不局限于此，凡與生態環境相關的治理類項目(如流域治理、河道整治、土壤修復、空氣監測和治理、農村環境治理等)，皆可容納其中。

其二，從項目性質來看，生態環境項目的公益性顯著，項目產出的受益群體不固定，屬于典型的公共服務類項目。“兩山論”可以視為此類項目的最新緣起，也給予其最大最強的背書。

其三，從項目界面來看，生態環境PPP項目需要控制和治理的點源往往處于分散狀態，又不能簡單遵循單體項目的慣例，采取“由點及面”的處理方式，而通常需要點、線、面三者協同進行，項目的開放性、綜合性和復雜性都不容低估。

其四，從項目收益來看，生態環境PPP項目實施所能夠形成的固定資產非常有限，通過項目運營所能帶來的經營性收入也很少，更多的體現為生態環境改善之后所產生的外部性效應。

其五，從項目可行性來看，生態環境PPP項目涉及面廣，資金需求量巨大，且周期較長，社會效益較好而經濟收益偏低，對任何一個地方政府而言都是極大的挑戰。取道PPP，從資金、技術和管理等方面向社會資本借力，是政府全投資的傳統路徑之外的較好選擇。

二、 生態環境PPP項目面臨的問題

基于生態環境PPP項目的上述特點，并結合近年來此類項目的實操情況，我們在這里對其面臨的主要問題略作梳理。

問題一：政策導向高大上，但缺乏主流理論加持。

生態環境PPP項目這幾年頗受高層重視，政策導向方面大手筆頻出，濃墨重彩。但就具體模式和項目實操而言，卻缺乏類似于市政環保領域之“或取或付”(Take or Pay)、收費公路領域之最低需求風險、軌道交通領域之“TOD”(Transit-Oriented-Development，以公共交通為導向的開發)、城鎮綜合開發領域之“產城融合”的主流理論作為支撐，相應的，在政策落地方面無法做到精準定位，找不到比較好的突圍方向。

問題二：公益性目標簡單明了，但是牽涉范圍偏大，戰線偏長。

生態環境PPP項目的目標不復雜，簡單講就是改善生態環境。但是如前所述，此類項目牽涉的范圍大，戰線長，對于部門協同、區域協同、政策協同和利益協同的要求很高。加之PPP模式本身固有的與我國現行法律法規之間的沖突，使得此類項目推進起來阻礙重重。

問題三：投資規模巨大，但是不形成可以直接變現的資產，且回報機制單一，嚴重依賴政府信用。

這個問題是前兩個問題交叉作用的必然結果。生態環境PPP項目的運作模式也局限于單純的政府付費，或是“拉郎配”式的經營性項目打捆操作，不但難以形成可直接變現的固定資產，且回報機制嚴重依賴于地方政府的履約能力及意愿，始終擺脫不了拉長版BT的影子。在創造資產，為地方政府投融資平臺做大做強提供支持等方面，甚至還遠不如BT來得直接。

三、 生態環境項目投融資模式的內在邏輯

受限于自身特質，又受困于上述問題，生態環境項目要么由政府(及其投融資平臺)包辦，走公建公營、政信融資的傳統路徑;要么面向市場，走多元化融資的新路，BT和PPP都是地方政府曾經或現有的選項。無論是哪一種選擇，生態環境項目投融資的內在邏輯可以歸納如下：

1、基于公益性獲得外部支持

基于生態環境治理的公益性，及其對城鄉社會經濟生活的重大影響，生態環境項目需要也有充分理由獲得來自于政府的各方面支持，主要包括政府直接投資、財政補貼、稅收優惠及政策性金融支持等。

2、基于外部性獲得溢價回收

基于生態環境項目的外部性形成的受益者，主要指向生態環境改善之后帶來的周邊土地增值及物業開發收益的受益群體，包括但不限于地方政府、房地產開發商、各類商業實體、房地產所有權人或長期租賃人等等。通過制定與實施適合于當地法律及政策框架的受益者負擔制度，形成生態環境項目帶來的相關溢價回收，應當成為此類項目投融資的最佳路徑選擇。在這方面，類似于TOD模式的主流理論框架的搭建，及其在政策端和實操端的應用與推廣，就成為重中之重，希望引起政策制定者的充分重視。

3、基于商業性獲取項目融資或企業融資

生態環境項目的投資人或運營方，也可以基于項目的預期收益(主要來自于政府付費)或企業自身及第三方的信用擔保，采取項目融資或企業融資等市場化方式籌措資金。在這方面，商業層面的考量是第一位的。而受限于此類項目成本高昂、收益欠佳的普遍狀況，即便是項目融資，融資方對于項目之外的增信安排也往往多有要求。對于民間資本而言，融資難、融資貴的短板在此處就尤為突出。

4、基于政府權利和義務的部分讓渡獲得社會投資

PPP模式是這一路徑和邏輯的典型代表。總體而言，相對公平的市場競爭環境、適格的合作伙伴、支持性政策的穩定、合理的風險分擔及回報機制、科學可行的績效考核體系，特別是地方政府的財政承受能力和契約精神，是生態環境PPP項目(乃至于任何類型的PPP項目)成功實施的關鍵前提。

四、 生態環境領域PPP模式如何破局?

編輯：汪茵