“三大關系”讀政策，從薛濤解析“污水資源化文件”說開去

時間：2023-01-16 09:15

來源：一個環保人的讀白

作者：郭永偉

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以“三大關系”為背景，中國式環保PPP的發展在兼顧國際標準慣例的同時，需要做再分類、再劃分、再定義，這是個人閱讀本書的錨點。

當然，“三大關系”影響的領域遠不止PPP，將其視為現象結論、再用作方法工具，能夠破開中國諸多政經問題的思維定式，也是中國大歷史閱讀的犀利錨點，值得大量延伸和反復咀嚼。

我向洞悉“政策-時間”的目標出發，“三大關系”的意義便不在于靜態時的“讀得懂”，而是動態著的“如何讀”。

此時的“關系”即為“系統”。

動態著的央地系統，發生在中央與地方、地方與地方之間，后者又可拆分為各層級的政策執行主體，比如省、市、縣、企業、園區等。此處的“中央”是政策制定中心、財事統籌中心，地方即政策執行中心、財事分配中心，復雜動態的“制定與執行”，是環保系統機會、風險、創新、經營等矛盾激戰之始。

動態著的部委系統，發生在部委與部委、各部委與各地方之間。中央機構中牽涉環保系統的部委包括生態環境部、水利部、工信部、住建部、發改委、科技部、農村農業部、財政部等，在古時政府系統中，大概可劃歸為一個“工部”。“部委”負責政策的具體設計實施，面對環保的系統性，各部委間的分工、協作是達成政策目標的重中之重，也會因過度交叉而伴生一些不可避免的麻煩。

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動態著的所有制系統，發生在中央國有、地方國有、私有、外資所有之間，是環保任務的服務系統。所有制關系是近年環保圈的主導話題之一，央企入局、私企脫困、國進民退、外企融入等都很熱，其轉變轉化大多出于政策布局、拿單能力、抗風險能力、產業鏈延伸、融資成本、管理效能等目的，是企業戰略、市場機制與政府政策的三向接合處。

基于“三大關系”閱讀政策，薛濤先生總結了四個基本方法要素(以下簡稱“四步法”)，可以拿來即用、非常具體——

確定發起部委，涉及到不同部委對地方政府的影響力和具體手段；

多文件交叉演算，每項政策所產生的作用，要與其他文件進行交叉演算、對比、研究才能有全面認知；

區分強制性和預期性文件；

了解本底值不清，包括底數不清、定義不清、效用不清。

機會與優勢：現狀到目標的差距

《關于推進污水資源化利用的指導意見》發改環資〔2021〕13號(以下簡稱“《意見》”)，于2021年1月經國務院同意，由國家發展改革委聯合科技部、工業和信息化部、財政部、自然資源部、生態環境部、住房城鄉建設部、水利部、農業農村部、市場監管總局等十部門共同印發。

這份《意見》在業內的關注度很高。可乍讀下，文件內容似乎并無新意，“污水資源化”也早已不是什么新鮮詞匯，為賦新詞強說酒？橫看成嶺側成峰？

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政策是否策動了市場機會，要考察目標、現狀及其間的差距。

和污水不同，再生水擁有更簡單的“資源-資產”邏輯。在前文中我曾做思考，“資產效應-資源導向”是環保系統的核心變量，其性質受政策的影響很大。

首先，環保系統它要積累什么資產、及如何轉化這些資產，一般由不得主觀臆測，即便市場化程度達到了比較高的水平，多數還是要根據“客觀的現狀與目標之間的差距”做決策。

此時于企業而言，洞察、選擇比行動更容易形成優勢。

資產的積累即是目標。

目標經計劃逐步釋放、差距隨之而起伏調整，在一個周轉期內，將完成一輪存量更新。

以過去20年污水處理率目標為例——

第一步是“處理率”目標，曾經與目標差距很大，洞開了巨量的新建市場；

第二步是“達標率”目標，曾經與目標差距很大，推動了提標、改造大潮；

第三步是“回用率”目標，現狀與目標差距越大，則市場空間、熱量越大。

現在反轉視角，地方政府、工業企業或其他市場主體選擇跟上哪一類政策、積累什么樣的資產，卻不能盲目尾隨熱門目標，而在于主觀上擅長整合什么樣的資源。

資源就是現狀的本源模樣，因地而異、因技而異、因利而異。

資產由資源轉化而來、但資源是有限的，且環保系統又有分時、分段、分配的特點，因此，一切關于“資源”的競爭都很激烈。

此時于企業而言，試錯、行動比規劃更容易創造優勢。

現狀、目標及其間的差距，是最關鍵的機會指標，涉及到政策文件落地的必要性、合理性和時效性。

《意見》中的目標描述為：“到2025年，全國污水收集效能顯著提升，縣城及城市污水處理能力基本滿足當地經濟社會發展需要，水環境敏感地區污水處理基本實現提標升級；全國地級及以上缺水城市再生水利用率達到25%以上，京津冀地區達到35%以上；工業用水重復利用、畜禽糞污和漁業養殖尾水資源化利用水平顯著提升；污水資源化利用政策體系和市場機制基本建立。到2035年，形成系統、安全、環保、經濟的污水資源化利用格局”。

總體目標簡潔明確，但拆解開來卻是個系統活計，數據真假難辨、信息錯綜復雜，此時，需要通過“發起部委”撥開云霧，找到最佳入口。

多部委、多文件交叉演算

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